Tema 34 el derecho comunitario. Sus fuentes. Relaciones entre el derecho comunitario y el ordenamiento jurídico de los estados miembros. Los procedimientos de infraccióN. Particularidades del caso españOL




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Temario General de la ESTT – OEP 2011

Grupo de Materias Generales

Elaborado en 2011

TEMA 34
EL DERECHO COMUNITARIO. SUS FUENTES. RELACIONES ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LOS ESTADOS MIEMBROS. LOS PROCEDIMIENTOS DE INFRACCIÓN. PARTICULARIDADES DEL CASO ESPAÑOL: EL PAPEL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. LA UNIÓN POLÍTICA Y LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA
ESQUEMA


  1. Introducción




  1. El Derecho Comunitario. Sus fuentes. Relaciones entre el Derecho Comunitario y el Ordenamiento Jurídico de los Estados miembros.

2.1 Acervo comunitario;

2.2 Derecho primario, fuente primaria o Derecho originario;

2.3 Derecho secundario o Derecho derivado. Relaciones entre el Derecho

Comunitario y el Ordenamiento Jurídico de los Estados miembros;

2.4 Jerarquía del Derecho Comunitario Europeo;

2.5 Ejecución del Derecho Comunitario Europeo;
3. Los procedimientos de infracción.
3.1. Procedimiento de infracción o precontencioso;

3.2. Otros procedimientos;




  1. Particularidades del caso español: el papel de las Comunidades Autónomas

4.1 Previsión constitucional;

4.2 Situación europea;

4.3. Proceso de participación de las CCAA en Asuntos relacionados con la UE;




  1. La Unión Política y la Unión Económica y Monetaria

5.1 La Unión Económica y Monetaria: SME, UEM, gobernanza económica de

la zona euro. Retos futuros

5.2 .La Unión Política: evolución y Tratado de Lisboa

Bibliografía


  1. Introducción

En la actualidad, los Estados miembros de la Unión Europea disfrutan de abundantes beneficios, por ejemplo, un mercado libre con una divisa que facilita el comercio y lo hace más eficiente, la libre circulación de personas, libre prestación de servicios y capitales, la ciudadanía europea, etc. Sin embargo, las normas actuales se concibieron para una UE mucho más pequeña, que no tenía ante sí desafíos a escala mundial como el cambio climático, una recesión global o la delincuencia transfronteriza internacional. La UE tiene el potencial para enfrentase a esos retos y el compromiso de hacerlo, pero sólo podrá conseguirlo si mejora su forma de trabajar y ese es precisamente el objetivo del Tratado de Lisboa, que busca una UE más democrática, eficiente y transparente, al tiempo que da a los ciudadanos y a los Parlamentos nacionales más información sobre lo que ocurre en la Unión y dota a Europa de una voz más clara y más fuerte en el mundo, protegiendo, asimismo, los intereses nacionales.


El 1 de diciembre de 2009, tras años de negociación sobre cuestiones institucionales, entró en vigor el Tratado de Lisboa.
El nuevo texto modifica los actuales Tratados de la UE y la CE, pero no los sustituye. Este nuevo Tratado brinda a la Unión el marco y los instrumentos jurídicos necesarios para afrontar los retos del futuro y responder a las expectativas de los ciudadanos.
Una Europa más democrática y transparente: el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales tienen mayor protagonismo, hay más oportunidades para que los ciudadanos hagan oír su voz y es más fácil saber cómo se reparten las tareas entre la Unión y los Estados miembros.
Mayor protagonismo del Parlamento Europeo: el Parlamento Europeo, directamente elegido por los ciudadanos de la Unión, estrena nuevas competencias sobre legislación, presupuesto y firma de acuerdos internacionales por la UE. Cabe destacar el mayor recurso al procedimiento de codecisión, pues sitúa al Parlamento Europeo en pie de igualdad con el Consejo, que representa a los Estados miembros, para la mayor parte de la legislación de la UE.
Mayor participación de los Parlamentos nacionales: los Parlamentos nacionales pueden participar más en las labores de la UE gracias, en particular, a un nuevo mecanismo que garantiza que la Unión sólo actúe cuando resulte más eficaz, esto es, el principio de subsidiariedad. A ello se suma un mayor protagonismo del Parlamento Europeo, que acrecienta la democracia y la legitimidad de las actuaciones de la Unión.
Se escucha más a los ciudadanos: gracias a la "iniciativa ciudadana", un grupo de al menos un millón de ciudadanos de un número significativo de Estados miembros puede pedir a la Comisión que haga propuestas de legislación.
Reparto de tareas: la relación entre los Estados miembros y Unión Europea queda más perfilada gracias a una clasificación precisa de las respectivas competencias.
Retirada de la Unión: el Tratado de Lisboa prevé explícitamente por primera vez la posibilidad de que un Estado miembro se retire de la Unión.
Una Europa más eficaz: con métodos de trabajo y votación simplificados, instituciones modernas y adaptadas a la UE:27 y más capacidad para actuar en los ámbitos prioritarios para la UE de hoy.
Eficacia en la toma de decisiones: la aprobación por mayoría cualificada en el Consejo se amplía a otras políticas, con el fin de agilizar las decisiones e incrementar su eficacia. A partir de 2014 la mayoría cualificada obedecerá al principio de doble mayoría, esto es, mayoría de los Estados miembros y de la población, que refleja la doble legitimidad de la Unión. La doble mayoría se alcanzará cuando los votos favorables representen, como mínimo, el 55% de los Estados miembros y el 65% de la población.
Un marco institucional más estable y racionalizado: el Tratado de Lisboa crea el cargo de Presidente del Consejo Europeo elegido por dos años y medio, vincula directamente la elección del Presidente de la Comisión a los resultados de las elecciones europeas, prevé nuevas disposiciones relativas a la futura composición del Parlamento Europeo e introduce normas más claras sobre las cooperaciones reforzadas y los aspectos financieros.
Mejorar la vida de los europeos: el Tratado de Lisboa mejora la capacidad de la UE para abordar cuestiones que hoy día son prioritarias para la Unión y sus ciudadanos. Es el caso de la actuación en el campo de la justicia, la libertad y la seguridad, ya sea para luchar contra el terrorismo o combatir la delincuencia. Lo mismo ocurre, en cierta medida, con otros campos como política energética, salud pública, protección civil, cambio climático, servicios de interés general, investigación, política espacial, cohesión territorial, política comercial, ayuda humanitaria, deporte, turismo y cooperación administrativa.
Una Europa de derechos y valores, libertad, solidaridad y seguridad: que potencie los valores de la Unión, conceda rango de Derecho primario a la Carta de los Derechos Fundamentales, establezca nuevos mecanismos de solidaridad y garantice una mejor protección a sus ciudadanos.
Valores democráticos: el Tratado de Lisboa especifica y consolida los valores y objetivos sobre los que se basa la Unión. Dichos valores constituyen un punto de referencia para los ciudadanos europeos y representan lo que Europa puede ofrecer a sus socios de todo el mundo.

Derechos de los ciudadanos y Carta de los Derechos Fundamentales: el Tratado de Lisboa conserva los derechos ya existentes e introduce otros nuevos. En particular, garantiza las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas disposiciones pasan a ser jurídicamente vinculantes. La Carta contiene derechos civiles, políticos, económicos y sociales.
Libertad de los ciudadanos europeos: el Tratado de Lisboa conserva y consolida las "cuatro libertades" y la libertad política, económica y social de los ciudadanos europeos.
Solidaridad entre los Estados miembros: en el Tratado de Lisboa se establece que la Unión y los Estados miembros actúan conjuntamente con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano. También se hace hincapié en la solidaridad en el sector de la energía.

Mayor seguridad para todos: la Unión tiene más capacidad de actuación en el campo de la justicia, la libertad y la seguridad, lo que redunda en beneficio de la lucha contra la delincuencia y el terrorismo. Las nuevas disposiciones sobre protección civil, ayuda humanitaria y salud pública también pretenden impulsar la capacidad de la UE para enfrentarse a las amenazas contra la seguridad de los ciudadanos europeos.
Hacer de Europa un actor en la escena global combinando los instrumentos con que cuenta la política exterior europea a la hora de elaborar y aprobar nuevas políticas. Gracias al Tratado de Lisboa, Europa está en condiciones de expresarse con más claridad ante sus socios internacionales. Se ponen en juego todas las capacidades económicas, humanitarias, políticas y diplomáticas de Europa para fomentar sus intereses y valores en todo el mundo, respetando los intereses particulares de los Estados miembros en el marco de las relaciones exteriores.
La figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad —que también es Vicepresidente de la Comisión— da mayor peso, coherencia y visibilidad a la actuación exterior de la UE.
El nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior asiste al Alto Representante en el desempeño de sus funciones.
El desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa conserva un sistema especial de toma de decisiones. Sin embargo, también prepara el terreno para la cooperación reforzada de un grupo más reducido de Estados miembros.
La personalidad jurídica única de la Unión fortifica su poder de negociación, convirtiéndola en un actor más eficaz a escala internacional y un socio más visible para otros países y organizaciones internacionales.



  1. El Derecho Comunitario. Sus fuentes. Relaciones entre el Derecho Comunitario y el Ordenamiento Jurídico de los Estados miembros

2.1. El denominado acervo comunitario comprende la base común de derechos y obligaciones que vincula al conjunto de los Estados miembros de la Unión Europea, que está en evolución constante y engloba:




  • el contenido, los principios y los objetivos políticos de los Tratados;

  • la legislación adoptada en aplicación de los Tratados y la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia;

  • las declaraciones y resoluciones adoptadas en el marco de la Unión;

  • los actos en materia de Política Exterior y de Seguridad Común;

  • los actos acordados en materia de Justicia y Asuntos de Interior;

  • los Acuerdos Internacionales celebrados por la Comunidad y los celebrados por los Estados miembros entre sí en el ámbito de las actividades de la Unión.

Así pues, además de abarcar el Derecho Comunitario Europeo propiamente dicho, el acervo comunitario engloba todos los actos adoptados en el marco de los pilares segundo y tercero de la Unión, a los que se suman los nuevos contenidos en el Tratado de Lisboa y los objetivos comunes fijados por los Tratados. La Unión tiene por objeto el mantenimiento íntegra y permanentemente del acervo y su desarrollo. Los países candidatos deben aceptarlo antes de adherirse a la Unión y las exenciones al mismo son escasas y de alcance limitado. Para integrarse en la Unión, los países candidatos deben transponer el acervo en sus legislaciones nacionales y aplicarlo desde el momento de su adhesión efectiva.

El Derecho primario o fuente primaria, también denominado Derecho originario

es el Derecho supremo de la Unión Europea, es decir, que prevalece sobre cualquier otra fuente de Derecho. El Tribunal de Justicia es el encargado de hacer respetar ese carácter prevalerte mediante distintos instrumentos jurídicos como el recurso de anulación (artículo 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea [Tratado TFUE]) y el recurso prejudicial (artículo 267 del TFUE).


El Derecho primario incluye esencialmente los Tratados de UE. Estos Tratados contienen las normas formales y materiales que enmarcan la aplicación de las políticas de las instituciones europeas. También determinan las normas formales sobre el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, y en ellos basan las instituciones su poder. Asimismo, establecen las normas materiales que definen el ámbito de las políticas y estructuran la acción de las instituciones.
Respecto del ámbito del Derecho primario cabe señalar que está formado por el conjunto de los Tratados fundacionales de la UE, modificados y adaptados por distintos Tratados y actos, y en particular, por:
.

  • los Tratados «fundacionales», que constituyen la UE;

  • los grandes Tratados modificativos de la UE;

  • los protocolos anexos a los mencionados Tratados;

  • los Tratados complementarios, que aportan modificaciones sectoriales a los

Tratados fundacionales;

  • los Tratados de adhesión de los distintos países a la UE.

Los Tratados «fundacionales» y constitutivos de las Comunidades Europeas:





  • Tratado de París (18 de abril de 1951);

  • Tratados de Roma (Tratado Euratom y Tratado constitutivo de la Comunidad

Económica Europea) (25 de marzo de 1957);

  • Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht, 7 de febrero de 1992).

Los Tratados modificativos son:





  • Acta Única Europea (17 y 28 de febrero de 1986);

  • Tratado de Ámsterdam (2 de octubre de 1997);

  • Tratado de Niza (26 de febrero de 2001);

  • Tratado de Lisboa (13 de diciembre de 2007), que entró en vigor el 1.12.2009

Los Tratados complementarios, que aportan modificaciones sectoriales a los Tratados fundacionales, son:





  • Tratado de «fusión de los ejecutivos» (8 de abril de 1965);

  • Tratado por el que se modifican varias disposiciones presupuestarias de los

Tratados comunitarios (22 de abril de 1970);

  • Tratado de Bruselas por el que se modifican determinadas disposiciones

financieras de los Tratados comunitarios y que crea el Tribunal de Cuentas

(22 de julio de 1975);



  • «Acto» relativo a la elección de los representantes del Parlamento por

  • sufragio universal directo (20 de septiembre de 1976).

Tratados de adhesión:





  • Reino Unido, Dinamarca, Irlanda y Noruega (22 de enero de 1972);

  • Grecia (28 de mayo de 1979);

  • España y Portugal (12 de junio de 1985);

  • Austria, Finlandia, Noruega y Suecia (24 de junio de 1994);

  • Chipre, Estonia, Hungría, Malta, Polonia, Letonia, Lituania, República Checa,

Eslovaquia y Eslovenia (16 de abril de 2003);

  • Rumanía y Bulgaria (25 de abril de 2005).

Los Actos de adhesión de Noruega, de 22 de enero de 1972 y 24 de junio de 1994, nunca entraron en vigor. El 1 de febrero de 1985 se firmó un tratado que creaba un estatuto específico para Groenlandia.

Por lo que se refiere al ámbito de aplicación territorial del Derecho primario, el artículo 355 del TFUE enuncia que el Derecho de la UE se aplica a los territorios metropolitanos de los Estados miembros y a algunas islas y territorios de ultramar (como Madeira, las Canarias y los departamentos franceses de ultramar). Se aplica también a los territorios cuyas relaciones exteriores corresponden a un Estado (como Gibraltar y las Islas Aland).
El artículo 355 del Tratado TFUE establece que el Consejo podrá determinar un régimen especial para determinados territorios como ocurre, por ejemplo, con Gibraltar y San Pedro y Miquelón en materia aduanera. Por último, el artículo 355 del TFUE estipula expresamente que el Derecho comunitario no se aplicará a determinados territorios, como las Islas Feroe.
Por lo que se refiere al ámbito de aplicación temporal, el Derecho primario se aplica en el momento de la entrada en vigor del Tratado, salvo período transitorio. En lo que respecta a la duración de la aplicación, los textos dependientes de la esfera del Derecho primario tienen, en principio, una duración ilimitada (por ejemplo, el TFUE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 356).

En cuanto al régimen jurídico del Derecho primario, por lo que se refiere a los compromisos concluidos por los Estados miembros entre ellos, si son:


  • anteriores al Tratado de Roma: en principio, dejan de ser aplicables. En este caso, los compromisos se contemplan en el régimen de sucesión de los tratados previsto en Derecho internacional. A título excepcional, el artículo 350 del TFUE autoriza expresamente determinadas asociaciones regionales entre Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos;




  • posteriores al Tratado de Roma: están sometidos a la obligación general del principio de lealtad enunciado en el artículo 4 del TFUE. Con arreglo al mismo, los Estados se abstendrán de adoptar cualquier medida que pudiera poner en peligro la realización de los fines del TFUE.

Por lo que se refiere a los compromisos concluidos por los Estados miembros con terceros países, si son:




  • anteriores al Tratado de Roma: los derechos de terceros se preservan con arreglo al artículo 307 del Tratado CE y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (TJUE, Sentencia International Fruit Company de 12.12.1972). Es decir, estos acuerdos son oponibles a la Comunidad con motivo del traspaso de competencias de los Estados hacia ella. A título excepcional, los derechos derivados de los acuerdos que sean incompatibles con el Tratado CE no son oponibles;




  • posteriores al Tratado de Roma: se reconocen como válidos salvo si el Estado sobrepasó sus competencias, es decir, si la UE dispone de una competencia que el Estado miembro de que se trate no respetó y si el acuerdo viola la obligación general del principio de lealtad. El Tribunal de Justicia de la UE puede interpretar los Tratados, pero no controla su validez, que viene determinada por el Derecho internacional. En determinadas circunstancias, el Tribunal de Justicia de la UE admite que las disposiciones del Derecho primario puedan ser alegadas ante él por particulares. Las disposiciones tienen que tener un efecto directo y su contenido debe ser claro, preciso e incondicional (Sentencia Sagoil de 19.12.1968).



    1. Derecho secundario o Derecho derivado

De conformidad con el artículo 249 del TCE, las modalidades de actuación de la Comunidad son las siguientes: Reglamento, Directiva, Decisión, Recomendaciones y Dictámenes, que son figuras jurídicas propias del Derecho Comunitario Europeo, sin relación con figuras jurídicas nacionales o internacionales. Las instituciones de la Unión solamente podrán proceder a estos actos si una disposición de los Tratados les confiere la facultad de hacerlo, en base al principio de habilitación particular restringida. Cada acto con excepción de las Recomendaciones y los Dictámenes, no vinculantes, debe fundarse en disposiciones concretas de los Tratados incluyendo las denominadas competencias implícitas. En ausencia de competencia precisa contemplada en los Tratados, en determinadas circunstancias puede recurrirse a las normas subsidiarias al respecto, contenidas en el artículo 308 del TCE. La lista de actos del artículo 249 del TCE no es excluyente; existe además toda una serie de modalidades de actuación, como resoluciones, declaraciones así como los actos organizativos o internos, cuya denominación, estructura y efectos jurídicos se derivan de disposiciones determinadas de los Tratados o del cuerpo legislativo incluido en los mismos. Por lo demás, la naturaleza jurídica de una medida de una institución de la Unión no depende de su denominación oficial, sino de su objeto y de su contenido material. Como medidas previas a la adopción de actos jurídicos, tienen asimismo relevancia los Libros Blancos, Libros Verdes y programas de acción. Con ellos, las instituciones de la Unión, y más concretamente la Comisión, promueven sus objetivos, en la mayoría de los casos a largo plazo, por ejemplo, el Libro Blanco, Hoja de Ruta hacia un Espacio Único Europeo de Transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible, 28.3.2011, el Libro Verde sobre Movilidad Urbana, o el Programa Europeo de Seguridad Vial para el período 2011 – 2020


A continuación, se describe brevemente la tipología normativa secundaria o derivada del Derecho Comunitario Europeo y su relación con el Ordenamiento Jurídico de los Estados miembros.
El Reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todas sus partes y directamente aplicable en cada Estado miembro. Los destinatarios, esto es, personas, Estados miembros e instituciones de la Unión deberán acatar los Reglamentos en su totalidad como “ley de la Comunidad”. Un Reglamento, sin necesidad de un acto nacional de transposición, es directamente aplicable en todos los Estados miembros. Desde su entrada en vigor, en la fecha que determine o, en su defecto, el vigésimo día posterior a su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea se impone en todos los ordenamientos jurídicos nacionales.
El Reglamento garantiza la aplicación uniforme del Derecho comunitario en todos los Estados miembros. A la vez, excluye la posibilidad de aplicación de disposiciones de los Estados miembros que pudieran tener incompatibilidad de contenido con el objeto material del Reglamento. Las disposiciones de ejecución de los Estados miembros no podrán alterar ni ampliar el alcance o los efectos de un Reglamento, en base al principio de cooperación leal, artículo 10 del TCE.

La Directiva obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse. No obstante, son los Estados miembros quienes eligen la forma y los medios para ello. Pueden ser destinatarios de una Directiva uno, varios o todos los Estados miembros. Para que los objetivos contemplados en la Directiva tengan efecto para los ciudadanos es preciso que el legislador nacional proceda a un acto de transposición o “medida ejecutiva nacional”, mediante el cual el Derecho nacional se adapta a los objetivos determinados en la misma. Es este acto jurídico de transposición de la Directiva al Derecho nacional el que, en esencia, confiere derechos e impone obligaciones al ciudadano. Los Estados miembros, a causa de la vinculación exclusiva con los objetivos de la Directiva, tienen un margen de actuación en la transposición al Derecho nacional para poder tener en cuenta las particularidades nacionales respectivas. Existe una obligación de transposición en el plazo establecido por la Directiva. En la transposición, los Estados miembros elegirán las modalidades internas más adecuadas para garantizar la eficacia del Derecho comunitario (artículo 10 del TCE). Las Directivas deben trasponerse mediante disposiciones jurídicas vinculantes internas que satisfagan los criterios de seguridad y claridad jurídicas y que establezcan una posición inequívoca para que los destinatarios puedan acogerse a los derechos derivados de la Directiva. Las disposiciones jurídicas adoptadas en razón de las Directivas no pueden ser objeto de modificaciones posteriores que vayan en sentido contrario al mandato de la Directiva, consecuencia del denominado efecto de bloqueo de la Directiva.


En principio, las Directivas no son directamente aplicables. Sin embargo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha decidido que, de forma excepcional, las disposiciones de una Directiva también pueden tener efectos directos en un Estado miembro, sin necesidad de un acto de transposición previo del Estado miembro. A este respecto, existe Jurisprudencia constante desde 1970, siendo necesario que se cumplan las siguientes condiciones:


  • El plazo de transposición ha vencido y la Directiva no ha sido transpuesta o lo ha sido deficientemente;

  • Las disposiciones de la directiva son lo suficientemente claras y precisas;

  • Las disposiciones de la Directiva confieren derechos al ciudadano individual.

Si se reúnen estas condiciones, el ciudadano puede remitirse a las disposiciones de la Directiva frente a cualquier órgano del poder público. Se incluyen entre los órganos del poder público las organizaciones e instituciones dependientes del Estado o a las que éste otorga derechos, que van más allá de los que se derivan de las disposiciones relativas a las relaciones entre particulares, Sentencia del TJCE de 22.6.1989, asunto 103/88, Fratelli Costanzo. Esta jurisprudencia descansa fundamentalmente en los principios de eficacia y de aplicación uniforme del Derecho Comunitario Europeo. Pero incluso en el caso de que la disposición no confiera ningún derecho al particular y que de este modo solo se cumple la primera y segunda condición, corresponde a las instituciones de los Estados miembros, con arreglo a la jurisprudencia normal del Tribunal de Justicia, la obligación jurídica de observar la Directiva no transpuesta. Esta jurisprudencia se justifica fundamentalmente en los principios de eficacia, sanción de conductas contrarias a los Tratados y protección jurídica. Por otra parte, un particular no puede invocar el efecto directo de una Directiva no transpuesta cuando aquél vaya en detrimento de otro particular, se trata del denominado “efecto horizontal”, Sentencia Faccini Dori, Rec. 1994.


De acuerdo con la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europea, Asunto Francovich, Rec. 1991, el ciudadano tiene derecho a reclamar una indemnización de daños y perjuicios al Estado que no ha transpuesto una Directiva o lo ha hecho deficientemente si:


  • la Directiva está destinada a conferir derechos al destinatario;

  • el contenido de los derechos puede determinarse sobre la base de la Directiva, y

  • existe relación causal entre la inobservancia de la obligación de transposición y el perjuicio causado al destinatario.

La responsabilidad del Estado miembro no requiere determinación de culpa por iniciativa propia. Si el Estado miembro tiene facultades discrecionales para trasponer la legislación, la infracción, además de cumplir los tres criterios mencionados, debe ser considerada como transposición insuficiente o inexistente, es decir, ha de ser considerable y evidente, Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Brasserie du Pêcheur/Factortame, de 5 de marzo de 1996, asuntos 46/93 y 48/93, Rec. I-1029.

La Decisión es obligatoria en todos sus elementos. Si designa a determinados destinatarios, la Decisión solo es de obligado cumplimiento para éstos. Los destinatarios de una Decisión pueden ser Estados miembros o personas físicas o jurídicas. La Decisión atiende a la regulación de hechos concretos en relación con destinatarios determinados. Al igual que las Directivas, las Decisiones pueden entrañar para un Estado miembro la obligación de conceder a un destinatario una situación jurídica más ventajosa. En este caso, como en el de las Directivas, para fundamentar los derechos individuales es necesario un acto de transposición por parte del Estado miembro afectado. Las Decisiones pueden ser directamente aplicables en las mismas circunstancias que las Directivas.
Las Recomendaciones y Dictámenes no son vinculantes y no crean derechos ni obligaciones para los destinatarios, pero ofrecen orientaciones en relación con la interpretación y el contenido del Derecho Comunitario Europeo.

Por otra parte, respecto del Derecho de la Unión Europea no comunitario, esto es, desarrollado fuera del ámbito de aplicación del TCE, la UE previa al Tratado de Lisboa cuando estaba organizada en pilares, en el marco del segundo y tercer pilares, la Unión no utilizaba los instrumentos jurídicos clásicos del Derecho Comunitario, sino actos jurídicos originales, y así por ejemplo, en el segundo pilar del Tratado de la Unión Europea, esto es, Política Exterior y de Seguridad Común, tales instrumentos eran de naturaleza esencialmente política, tipo estrategias comunes, acciones comunes y posiciones comunes. Por su parte, en el tercer pilar, es decir, Justicia y Asuntos de Interior, la Unión actuaba por medio de: posiciones comunes, actos de naturaleza más política que jurídica que definen el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto (artículo 34 TUE), decisiones marco, instrumentos similares a la Directiva comunitaria utilizados para la aproximación de las legislaciones; decisiones con fines diferentes de la aproximación de las legislaciones, carentes de efecto directo, así como el instrumento clásico de los Acuerdos Internacionales entre Estados miembros.


El Tratado de Lisboa suprime la estructura de pilares de la Unión que persiste desde el Tratado de Maastricht. Por tanto, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la utilización de los actos jurídicos mencionados en el artículo 249 TCE, correspondiente al artículo 288 de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, se extiende al conjunto de políticas de la Unión. La única excepción que se mantiene se refiere a las Políticas Comunes de Exterior, Seguridad y Defensa, que seguirán estando sujetas a procedimientos intergubernamentales. Los instrumentos que pueden adoptarse para la ejecución de estas políticas mantendrán su naturaleza política aunque presenten una nueva nomenclatura: las estrategias comunes, acciones comunes y posiciones comunes serán sustituidas así por “orientaciones generales” y “decisiones que definen” las acciones y las posiciones que debe adoptar la Unión así como las modalidades de su aplicación.

Por otro lado, en el concepto de Derecho Comunitario Europeo no escrito se incluyen en este concepto los principios generales del Derecho comunitario, en particular:




  • los derechos fundamentales, tal como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, y como resultan de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros reconocidas como principios generales del plan de la Unión (artículo 6.2 TUE), y por ejemplo, el derecho a la defensa, el derecho al respeto de la vida privada, etc.;

  • el principio de la Comunidad basada en el Estado de Derecho;

  • los principios de proporcionalidad, legítimas expectativas, etc.

Asimismo, habrán de considerarse como parte del denominado acervo comunitario los Acuerdos Internacionales. La UE puede celebrar Acuerdos de Derecho Internacional con terceros Estados u Organizaciones Internacionales en el marco de sus competencias. Los acuerdos así celebrados son vinculantes para ésta y para los Estados miembros y forman parte integrante del acervo comunitario.


Además, entre las fuentes complementarias del Derecho Comunitario Europeo cabe señalar las incluidas en Acuerdos Intergubernamentales celebrados entre los Estados miembros y que atienden a los objetivos de la Comunidad. La celebración de tales acuerdos de Derecho internacional está contemplada parcialmente en el artículo 293 del Tratado CE y, desde la introducción del tercer pilar por el Tratado de Maastricht, en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal (artículo 34.2d) del TUE).
Respecto de la jerarquía interna del Derecho Comunitario Europeo, éste ocupa el vértice de la jerarquía de normas. Entre sí, las normas del Derecho primario tienen en principio el mismo rango. Tiene también el mismo rango el Derecho comunitario no escrito, es decir, los principios generales del Derecho. Los Acuerdos Internacionales celebrados por la Comunidad siguen en la jerarquía al Derecho primario y al Derecho no escrito. Se sitúa, a continuación, el Derecho comunitario secundario, cuya validez jurídica depende de que sea compatible con las normas de rango superior.
El Tratado de Lisboa instaura una jerarquía de normas de Derecho secundario por las que se establece una distinción precisa entre los actos legislativos, los actos delegados y los actos de ejecución. Se definen como actos legislativos los actos jurídicos adoptados mediante un procedimiento legislativo, ordinario o especial. Por el contrario, los actos delegados son actos no legislativos de carácter general que complementan o modifican determinados elementos no esenciales del acto legislativo. La potestad de adoptar estos actos puede ser delegada en la Comisión Europea mediante un acto legislativo que delimite los objetivos, el contenido, el ámbito y la duración del poder delegado. La competencia para adoptar actos de ejecución normalmente se confiere a la Comisión mediante un acto jurídicamente vinculante, cuando se precisan unas condiciones de ejecución uniformes de dicho acto. Los actos legislativos, delegados y de ejecución pueden ser adoptados en forma de Reglamento, Directiva o Decisión, pero el adjetivo “delegado” o “delegada” y la palabra “ejecución” se insertarán en el título del acto correspondiente.
El Derecho Comunitario Europeo mantiene una relación con los ordenamientos jurídicos estatales bastante compleja, en donde la respuesta a cómo puede y debe integrarse en cada uno de estos dista de ser una cuestión pacífica y ha sido objeto de grandes debates jurídicos y doctrinales, pero sobretodo, entre el TJCE y los distintos Tribunales Constitucionales de los Estados miembros. Desde el punto de vista del ordenamiento jurídico español la cuestión estriba en determinar si es compatible la Constitución española con el vigente principio de primacía del Derecho Comunitario Europeo proclamado por el TJCE y positivado por el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Los artículos 93 a 96 de la CE vienen a regular las relaciones entre el Derecho Internacional convencional y nuestro Derecho interno. El artículo 93CE supone la puerta de entrada en el ordenamiento jurídico español a los Tratados de integración y, en especial, a los Tratados comunitarios europeos y a su derecho. En este sentido, el Tribunal Constitucional en su Declaración Núm.1/2004 ha afirmado de forma concluyente que “(…) en términos metafóricos podría decirse que el artículo 93CE opera como bisagra mediante la cual la Constitución misma da entrada en nuestro sistema constitución a otros ordenamientos jurídicos”. Este precepto es la manera, a través de la que la CE hace posible que el Estado español participe de un proceso integrador, al admitir una cesión de soberanía, o del ejercicio de unos poderes soberanos, a un ente supranacional, como ocurre con la Unión Europea y buena prueba de la supremacía del Derecho Comunitario Europeo sobre los ordenamientos jurídicos internos lo encontramos en la reforma del artículo 13.2 de la Constitución española en lo relativo a la atribución del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales a los ciudadanos de la UE que no sean nacionales españoles, con motivo de la ratificación del Tratado de Maastricht. Desde el momento mismo del ingreso de España en las Comunidades Europeas, las Cortes Generales han dotado, paulatinamente, al ordenamiento jurídico de los instrumentos normativos necesarios para acompasar la realidad legal y política española al ritmo del cambio histórico de la institucionalización de la idea de Europa. En el marco de se proceso de desarrollo gradual y creciente de consolidación de la Unidad Europea, el Congreso de los Diputados y el senado aprobaron, en vísperas de la reunión de Maastricht sendas resoluciones en las que, una vez más, se alentaba firmemente la perseverancia en ese proceso histórico, y especialmente a la entonces incipiente institucionalización en favor de la ciudadanía europea. Igualmente, el propio Tribunal Constitucional español, a requerimiento del Gobierno para que se pronunciara con carácter vinculante sobre la existencia o inexistencia de la posible antinomia entre la regulación del TUE y el artículo 13 de la CE en su versión original. EL TC declaró que la estipulación del Art. 8B apdo.1 del TUE era contraria al artículo 13.2CE y asimismo que el procedimiento para obtener la adecuación al Tratado de Maastricht pasaba por el procedimiento establecido en el artículo 167 CE de reforma constitucional.
Por su parte el artículo 8 C del Tratado de Lisboa dispone que los Parlamentos nacionales contribuirán activamente al buen funcionamiento de la Unión para lo cual serán informados por las instituciones de la UE y recibirán notificación de los proyectos de actos legislativos de la Unión de conformidad con el Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la UE. Además, velarán para que se respete el principio de subsidiariedad de conformidad con los procedimientos establecidos en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Del mismo modo, participarán del espacio de libertad, seguridad y justicia, en los mecanismos de evaluación de la aplicación de las políticas de la Unión en dicho espacio, e igualmente, participarán en los procedimientos de revisión de los Tratados de acuerdo con el artículo 48 del propio Tratado de Lisboa. Asimismo, serán informados de las solicitudes de adhesión a la UE y participarán en la cooperación interparlamentaria entre los Parlamentos nacionales y con el Parlamento Europeo.
Con arreglo a su Derecho primario, la CE solamente dispone de unas limitadas competencias de ejecución propias, por lo que la ejecución del Derecho Comunitario Europeo tiene lugar, por regla general, a través de los Estados miembros, consecuencia del deber de cooperación. Por otra parte, el Tratado de Lisboa especifica en su artículo 291.1 de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión.
En muchos casos, los Tratados comunitarios determinan la modalidad requerida de acto jurídico, por ejemplo, en el artículo 94 del TCE, la Directiva. En muchos otros casos no se determina un tipo único de acto, por ejemplo, el artículo 71, letra d), del TCE, se cita “disposiciones oportunas”, o al menos se ofrece una alternativa, por ejemplo, en el artículo 40, párrafo de introducción, o en el artículo 83 del TCE “Directivas o Reglamentos”. No obstante, en el ejercicio de tal discrecionalidad las instituciones comunitarias han de observar los principios de proporcionalidad y de subsidiariedad.



  1. Los procedimientos de infracción

Cada Estado miembro es responsable de incorporar el Derecho de la Unión a su ordenamiento jurídico interno, mediante la transposición dentro de los plazos, conformidad y correcta aplicación. En virtud de los Tratados, corresponde a la Comisión Europea velar por que lo haga correctamente. Cuando no es así, la Comisión tiene poderes propios, contemplados en los artículos 258 del TFUE y 141 del TCEEA en el llamado recurso por incumplimiento para intentar poner fin a la infracción y pudiendo incluso recurrir al TJCE.

Se entiende que hay incumplimiento cuando los Estados miembros no cumplen sus obligaciones con arreglo al Derecho Comunitario Europeo, ya sea por acción o por omisión. Por Estado se entiende el Estado miembro infractor, sea cual sea la autoridad, central, regional o local responsable del incumplimiento.

En caso de recurso por incumplimiento, la Comisión Europea empieza por incoar el procedimiento administrativo denominado de infracción o precontencioso. En esta fase se trata de lograr que el Estado miembro cumpla voluntariamente las normas de Derecho de la Unión. Esta actuación consta de varias etapas, que pueden ir precedidas de una fase de investigación o examen, especialmente si el procedimiento de infracción se incoa por denuncia.

La primera etapa de la fase precontenciosa es la carta de emplazamiento, en la cual la Comisión Europea solicita al Estado miembro que le comunique en un determinado plazo sus observaciones sobre el problema de que se trate para la aplicación del Derecho de la Unión.

En el dictamen motivado, la Comisión Europea se pronuncia sobre la infracción, determina el contenido del posible recurso por incumplimiento e insta a que se ponga fin al mismo en el plazo establecido. El dictamen motivado debe exponer de forma coherente y detallada los motivos por los cuales la Comisión Europea concluye que el Estado en cuestión ha incumplido alguna de las obligaciones que le impone el Tratado. El recurso al TJUE inicia la fase contenciosa. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión Europea tiene potestad discrecional para iniciar el procedimiento de infracción, recurrir al Tribunal de Justicia y decidir en qué momento lo hace.



En el artículo 259TFUE se dispone que cualquier Estado miembro podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, si estimare que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados. Antes de que un Estado miembro interponga, contra otro Estado miembro, un recurso fundado en un supuesto incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, deberá someter el asunto a la Comisión. La Comisión emitirá un dictamen motivado, una vez que los Estados interesados hayan tenido la posibilidad de formular sus observaciones por escrito y oralmente en procedimiento contradictorio.
Por su parte, en el artículo 260 del TFUE se establece que si el TJUE declara que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben, en virtud de los Tratados, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal.
Si la Comisión estimara que el Estado miembro afectado no ha adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal, podrá someter el asunto al TJUE, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. La Comisión indicará el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado y que considere adaptado a las circunstancias. Si el Tribunal declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva. Este procedimiento se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 259 del TFUE.
Cuando la Comisión presente un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en virtud del artículo 258 TFUE por considerar que el Estado miembro afectado ha incumplido la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una Directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo, podrá, si lo considera oportuno, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por dicho Estado y que considere adaptado a las circunstancias. Si el Tribunal comprueba la existencia del incumplimiento, podrá imponer al Estado miembro afectado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite del importe indicado por la Comisión. La obligación de pago surtirá efecto en la fecha fijada por el Tribunal en la sentencia.
Aparte, el TJUE y fuera de la cuestión prejudicial, puede conocer también del recurso de anulación si un Estado miembro, el Consejo, la Comisión o en ciertas condiciones el Parlamento consideran que una norma concreta de la UE es ilegal, pidiendo al Tribunal que la anule. Estos recursos de anulación pueden ser utilizados también por particulares que desean que el Tribunal derogue una norma específica que les afecta directa y desfavorablemente. Si el Tribunal considera que la norma en cuestión no se adoptó correctamente o no se basa exactamente en los Tratados, puede declararla nula y sin efecto.
Por otro lado, en el denominado recurso por omisión, el Tratado exige que el Parlamento, el Consejo y la Comisión tomen determinadas decisiones en determinadas circunstancias. Si no lo hacen, los Estados miembros y las otras instituciones comunitarias pueden actuar como demandantes privilegiados, en la medida en que no deben demostrar un interés en ejercitar la acción para poder interponer un recurso por omisión. Además, los particulares o empresas pueden presentar una denuncia ante el Tribunal para que esta omisión quede registrada oficialmente. Esto sólo será posible en determinadas condiciones, y concretamente, el Tribunal de Justicia, en la práctica, admite los recursos por omisión relativos a actos cuyos particulares no son los destinatarios formales de los actos omitidos pero les afectan directa e individualmente.



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