Мингорисполком




старонка18/26
Дата канвертавання15.03.2016
Памер5.25 Mb.
1   ...   14   15   16   17   18   19   20   21   ...   26

Т. С. В е р т и н с к а я,

кандидат экономических наук, Минск


КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕФОРМИРОВАНИЮ СИСТЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В РАМКАХ ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Реформа управления экономикой, связанная с пересмотром административно-территориального деления (АТД) и организационно-функциональными изменениями системы территориального управления, должна решить накопившиеся в этой области проблемы, среди которых можно выделить наиболее важные.

  1. Сложность иерархической структуры системы территориального управления, где отсутствует четкое определение компетенции каждого уровня, в пределах которой управленческое звено реализует управленческие функции относительно самостоятельно и несет за это ответственность. Централизм и многозвенность системы управления привели к бюрократизации и чрезмерной «раздутости» управленческого аппарата, породили тенденцию к перекладыванию ответственности за принятие решений на другие уровни управления, что в конечном итоге сопровождается потерей управляемости экономикой.

  2. Чрезмерная раздробленность отдельных административно-территориальных единиц и нарушение во многих случаях оптимального соотношения в численности населения территориальных ячеек разного иерархического уровня сопровождаются финансово-экономической слабостью многих районов, особенно в сельской местности. Неравномерность условий формирования налоговой базы отдельных административно-территориальных единиц снижает возможности финансового обеспечения управленческих функций и вызывает потребность в постоянных дотациях и субсидиях.

  3. Нарастание противоречий между АТД, с одной стороны, и технологическими процессами и структурными изменениями в экономике – с другой. Суть возникающих здесь проблем состоит в том, что технологические инновации в инфраструктуре (автомобилизация, развитие телекоммуникаций и т.д.) формируют новые факторы расселения населения и размещения промышленных объектов, которые действуют в направлении расширения доступности населения к социальным благам. Усиление процессов урбанизации сопровождается ростом городов и формированием городских агломераций. Следовательно, увеличивается число городов, претендующих на центры тяготения к экономической и хозяйственной деятельности, и расширяются реальные границы городской черты, что должно найти отражение в изменениях административно-территориальной сетки страны. Явление территориальной раздробленности социально-экономичес-кого пространства агломераций может привести к распылению средств из-за дублирования городских служб, снижения эффективности их работы в силу ограниченного радиуса действий.

  4. Слабость экономической основы реализации функций территориального управления, особенно на низовом уровне, которую формируют технически не оснащенные и низкорентабельные объекты местного хозяйства.

Указанные проблемы свидетельствуют о важности разграничения компетенции органов управления на различных территориальных уровнях и необходимости разработки системы мер по развитию отношений коммунальной собственности и бюджетного самообеспечения территориальных сообществ, а также актуальности проблемы сокращения звенности территориального управления и выбора оптимальных размеров административно-территориальных единиц.

При определении сферы компетенции и перечня функций органов местного управления и самоуправления необходимо ориентироваться на широко известный за рубежом принцип субсидиарности. Этот принцип означает, что органы управления более крупного территориального сообщества берут на себя только те задачи, которые не могут быть самостоятельно решены на уровне более мелкой административно-территориальной единицы. При его реализации дополнительно необходимо учитывать:

пространственные границы и соответственно территориальный уровень распространения воспроизводственных экономических отношений, имеющих отношение к той или иной сфере управления;

значимость для общества решаемых задач в данный период времени;

финансово-материальную обеспеченность конкретного территориального уровня по реализации данных функций;

критерий минимизации издержек при выполнении функций.

Круг задач органов местного управления регионального звена (областной уровень) связан в основном с решением общегосударственных проблем на уровне территории и носит стратегический комплексный характер. В социальной сфере он должен взять на себя решение вопросов, требующих единых государственных стандартов (здравоохранение, образование, проблемы занятости, социальная защита). Основная компетенция органов местного самоуправления территориальных сообществ базового (районного) уровня состоит в социальном обслуживании населения, развитии коммунального хозяйства и управлении хозяйственной сферой, имеющей местное значение.

Развитие отношений коммунальной собственности в рамках реформы местного управления и самоуправления включает механизмы передачи объектов республиканской собственности в коммунальную, распределение их по территориальным уровням и создание условий для ее реализации в интересах территориального сообщества.

Передача объектов, находящихся на территории административно-территориальных единиц, в коммунальную собственность может осуществляться как на безвозмездной основе, так и на принципах платности с использованием собственных и заемных средств. Приоритеты в применении тех или иных способов связаны с характером объекта. Невозможность их функционирования на рыночной основе, общественный характер и локальный масштаб оказываемых услуг определяют возможность преимущественно безвозмездной передачи объекта в коммунальную собственность.

Для формирования эффективной системы территориального управления в Беларуси важным является оптимизация организационно-функциональной структуры органов управления в контексте изменения административно-территориального деления. В этой связи может быть полезен зарубежный опыт.

В основе реформы системы АТД практически всех стран нельзя четко выделить какой-либо один подход, а экономические основы преобразований в этой сфере не являются единственными и определяющими. Между тем анализ существующих теоретических концепций, обосновывающих возможные изменения исходя из экономической целесообразности, может быть полезен. Так, один из концептуальных подходов связан с теорией штандорта Тюнена. Этот термин отождествляется с пространством, где имеется набор оптимально размещенных экономических объектов. Основной критерий выделения штандорта – минимизация издержек размещения экономических объектов путем нахождения оптимального их расположения между собой. Признавая важность издержек размещения, следует отметить, что они не могут быть единственным фактором определения размеров административно-территориальных единиц. Современная интерпретация теории штандорта такова: это результат деятельности территориального сообщества, функционирующего как хозяйственное предприятие. Следовательно, пространственные рамки определяются критерием эффективности выполнения местными органами власти политики содействия экономическому развитию региона.

В отечественной науке советского периода считалось, что оптимальность АТД может быть достигнута, если последнее будет основываться на иерархии объективно существующих экономических районов. При этом основными признаками выделения районов рассматривались: наличие отраслей специализации в рамках территориального разделения труда, единство взаимосвязанных элементов, комплексность и управляемость экономики территории. Кроме того, в качестве принципа районирования, получившего название узлового, рассматривалась так называемая гетерогенность, или социально-экономическая неоднородность территории, выражающаяся через существующие связи: центр – периферия.

Разновидностью подхода, отдающего предпочтение экономическому районированию как основе формирования АТД, можно назвать воспроизводственный подход. Считалось, что в этом случае границы административно-территориальных единиц должны стремиться к пространственным рамкам распространения воспроизводственных экономических циклов. На низовом территориальном уровне в этом качестве рассматривалось воспроизводство природных и трудовых ресурсов, а также инфраструктуры. На областном уровне определяющими считались воспроизводство научных знаний, инвестиционно-строительного процесса, денежных и финансовых ресурсов.

Идея совмещения административно-территориальных границ с пространственными контурами экономической деятельности лежит в основе еще одного концептуального подхода. Речь идет о пространственно-временных циклах, из которых складывается жизнь людей (расстояние и время, необходимые рабочей силе для осуществления поездки на работу и домой в течение дня, пользование услугами различных социально-бытовых объектов). Этот подход используется для определения размера территорий сопредельных стран с целью развития приграничного сотрудничества. На этой же идее основана американская концепция стандартного метрополитенского статистического ареала (СМСА), ограничивающего зону, в которой должно проживать 15 % населения городской агломерации.

Анализ зарубежного опыта позволяет выделить и другие факторы. В отдельных случаях при реформе АТД могут доминировать интересы обороны или другие политические соображения, в том числе необходимость решения этнических проблем, сохранения культурных традиций и самоидентичности населения, проживающего на определенной территории. Часто АТД рассматривается как инструмент обеспечения представительства местного уровня управления в центральных органах власти. Иногда предпочтения могут отдаваться историческим традициям. Имеет место практика, когда размеры территориальных ячеек могут формироваться исходя из целей экономической политики: стимулирование промышленного развития, освоение новых территорий, осуществление трансформационных изменений в экономике и др.

Таким образом, ни один из известных подходов не может рассматриваться как единственный, наиболее приемлемый прагматичный подход, основной принцип которого может быть определен фразой: «оптимальное АТД конкретно по месту и времени».

Технология поиска оптимальных размеров административно-территориальных единиц разного уровня может включить ряд последовательных шагов.


  1. Изучение сеток деления территории страны (анализ существующей системы расселения и истории ее сдвигов за длительный период; определение экологического каркаса территории; анализ распределения инфраструктурного потенциала, в том числе в ведомственном разрезе; определение ареалов тяготения крупных городов в отношении трудовых и иных поездок населения; выявление культурных различий, территориальной дифференциации в уровне жизни населения, проживающего на территории республики; составление сеток экономического районирования, в том числе в отраслевом разрезе).

  2. Совмещение различных видов стратификации и дифференциации социально-экономического пространства. Область наибольшего совпадения сеток членения территории страны, выделенных по разным признакам, может приниматься за базовые пространственные рамки. При этом анализ проблемных территорий может осуществляться исходя из особенностей сегодняшней ситуации, стоящих управленческих задач и тенденций в мировой практике (каждому из видов районирования в этом случае должен быть присвоен коэффициент значимости).

При реализации такой технологии весьма важно ориентироваться на системный подход. Выделение границ административно-территориальных единиц должно учитывать рамки существующих либо наметившихся к образованию социально-экономических, природно-ресурсных систем.

На районном уровне определение пространственных границ территориальных сообществ, функционирующих в рамках института местного самоуправления, должно основываться на следующих подходах:

1) поселенческий принцип, обеспечивающий населению новое качество жизнедеятельности, доступность и удобства в употреблении основных социальных благ;

2) реализация управленческих функций на основе принципа самодостаточности, бюджетного самофинансирования и демократическими методами, связанными с самоорганизующимися началами территориальных сообществ. В связи с этим оптимальный размер административно-территориальных единиц не должен быть настолько велик, чтобы устанавливать пространственные преграды между объектом и субъектом самоуправления. В то же время ликвидация малочисленных сельских районов (это должно быть предусмотрено переходом от трех- к двухзвенной системе территориального управления) – один из факторов расширения налоговой базы местных бюджетов этого уровня;

3) совпадение ареалов концентрации проживания населения и сосредоточения объектов производственной и социальной инфраструктуры, что обеспечит эффективное функционирование предприятий коммунального хозяйства, составляющих значительную часть экономической основы территории административно-территориальных единиц районного уровня;

4) уточнение границ базового территориального уровня требует учета экологического каркаса территории, позволяющего обеспечить рациональное землепользование и более эффективную реализацию экологических функций, которые смогут быть ориентированы на единый природный объект, так как последний ранее оказывался раздробленным между несколькими административно-территориальными единицами.

Для определения размеров административно-территориальных единиц регионального (областного) уровня важны следующие факторы:

1) административно-территориальные единицы этого уровня должны находиться в относительно равных условиях территориального развития: иметь во главе город национального значения, в своем составе один или два поддерживающих региональных центра (города регионального значения), находиться на международных транспортных коммуникациях, иметь в составе крупные природные и рекреационные комплексы и располагать достаточным экономическим потенциалом для комплексного социально-экономического развития;

2) размеры административно-территориальных единиц областного уровня должны обеспечивать процесс управляемости со стороны государства производственно-экономическими преобразованиями и не создавать пространственных барьеров на пути развития новых воспроизводственных связей, вызванных рыночными отношениями;

3) содержание некоторых функций, закрепленных за этим уровнем, таких, как проведение региональной политики, требует, чтобы размеры административно-территориальных единиц предоставляли возможность пространственного маневра при осуществлении экономической деятельности, а территория характеризовалась социально-экономической однородностью.

Указанные аспекты отражают лишь наиболее важные направления совершенствования системы территориального управления в Беларуси, которая должна быть реформирована комплексно и быть адекватной новым условиям экономического развития.

Н. И. Л о з о в и к,

секретарь Центральной комиссии Республики Беларусь

по выборам и проведению республиканских референдумов, Минск
ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ФОРМИРОВАНИЯ

ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
На нынешнем этапе развития Республики Беларусь актуальными являются проблемы реформирования местного управления и самоуправления. Эти проблемы разнообразные, носят правовой, организационный и экономический характер. Они связаны как с формированием органов местной власти, так и с повышением эффективности их функционирования.

Первое, на что необходимо обратить внимание: органы местного управления и самоуправления – это органы местной власти. Казалось бы, факт бесспорный. Законодательство Беларуси наделяет Советы депутатов и местные исполнительные комитеты властными полномочиями. Их решения, принятые в рамках своей компетенции, являются обязательными для исполнения всеми хозяйствующими субъектами, государственными и общественными организациями, частными лицами. Однако законодательство Беларуси не определяет местные представительные и исполнительные органы как органы местной власти. В первую очередь необходимо устранить этот пробел, а затем совершенствовать саму систему местной власти, порядок ее формирования и функциони­рования.

Как правило, местное самоуправление в любом государстве включает два вида органов: представительный, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы (совет, собрание, ассамблея, дума, рада, сейм и т.п.), и исполнительный (исполком, мэр, бургомистр и др.). Первый призван принимать решения по наиболее важным местным вопросам, второй – выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление. При этом на исполнительный орган могут быть возложены определенные государственные функции.

Порядок формирования представительных органов в Республике Беларусь определен Избирательным кодексом и полностью соответствует стандартам свободных демократических выборов.

В мировой практике представительный орган обычно избирается путем прямых выборов его членов населением соответствующей административно-территориальной единицы. При этом могут использоваться как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы или их модификации. И та и другая система признаются демократичными. Полагаю, что реальный демократизм формирования представительного органа местного самоуправления можно обеспечить при мажоритарной системе. Именно эта система предполагает формирование состава местного совета самим населением. Избиратели голосуют за конкретную личность. От их волеизъявления зависит персональный состав совета. При пропорциональной системе избиратели голосуют за список партии, а персональный состав списка определяет ее руководство. В этом случае кандидату необходимо доказывать свою преданность не населению избирательного округа, а руководству партии. Пропорциональная система позволяет руководству партии проводить в депутаты «кота в мешке», личности, которые не пользуются авторитетом среди населения, но угодны ее руководству.

Кроме того, пропорциональная система выборов предполагает наличие у депутата свободного мандата. Депутат, как правило, не связан с конкретным избирательным округом, и избиратель не знает, кто представляет его интересы в представительном органе. По этой причине не возможен контроль за деятельностью депутатов со стороны избирателей и предусмотренный Конституцией Республики Беларусь отзыв депутата.

В большинстве стран мира при выборах местных представительных органов переизбирается весь состав совета, хотя в целях обеспечения преемственности его деятельности возможно переизбрание лишь определенной его части. Полагаю, что практика проведения частичных выборов имеет существенные достоинства. Однако она требует решения ряда дополнительных организационных и, что более важно, финансовых проблем и поэтому вряд ли в обозримом будущем она может быть внедрена в Беларуси.

Полагаю, что принятая в Республике Беларусь мажоритарная избирательная система является наиболее приемлемой для демократичного формирования местных Советов депутатов. Эта система не нуждается в существенном реформировании или изменении.

Тем не менее в порядке формирования представительных органов в Республике Беларусь есть процедура, которая совершенно излишняя и противоречит принципам демократии. Это процедура признания полномочий избранных депутатов. Депутат уже избран. За него проголосовало большинство избирателей округа. Если в ходе избирательной кампании имели место избирательные споры, то они уже разрешены в установленном законом порядке. Депутат получил в окружной комиссии удостоверение об избрании. И после этого на первой организационной сессии ставится вопрос о признании его полномочий. Недемократичность этой процедуры очевидна. Избранный депутат уже уполномочен своими избирателями представлять их интересы в Совете и нет необходимости подтверждать его полномочия. Есть и еще одна сторона этого вопроса: Избирательный кодекс не относит Совет депутатов к числу субъектов, которые наделены правом контролировать и ревизовать результаты выборов, и, следовательно, Совет депутатов не может их отменить.

Тем не менее такая процедура закреплена в законе о статусе депутата местного Совета депутатов и даже в законе о статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь.

Смоделируем гипотетическую ситуацию. Полномочия депутата Минского городского Совета депутатов, избранного в округе, насчитывающем 22 тыс. избирателей, не признаны сессией (для этого достаточно, чтобы против него проголосовали 28 депутатов). Наступает юридический тупик. Попытки найти правовой выход из него могут довести ситуацию до полной профанации. Сессия не имеет права отменить результаты выборов, и депутат остается избранным. В то же время он не может приступить к исполнению своих депутатских обязанностей, так как сессия не признала его полномочий. Если такая ситуация возникнет в Совете первичного или базового уровня, в соответствии с законом о статусе депутата местного Совета ее может разрешить по представлению прокурора вышестоящий Совет. Для депутатов областного, Минского городского Совета и Парламента в такой ситуации юридического решения нет.

Поэтому целесообразно из действующего законодательства исключить нормы, предписывающие процедуру признания полномочий избранных депутатов. На первой организационной сессии Совета должен рассматриваться вопрос о признании полномочий Совета в целом. Констатировав факт избрания депутатов, количество которых обеспечивает необходимый для принятия решений кворум, сессия заявляет о правомочности Совета. После этого он принимает к рассмотрению вопросы своей компетенции.

В сфере формирования местных исполнительных органов существуют дискуссионные вопросы. Исполнительные комитеты, хотя и являются составной частью местного управления и самоуправления, в последние годы в республике наблюдаются тенденции к «огосударствлению» местных исполнительных комитетов, их отрыву от системы местного самоуправления.

Для решения этой проблемы необходимо обратиться к международной практике и проанализировать существующие модели формирования местных исполнительных органов.

Наиболее распространенными моделями являются: комиссионная, «совет – мэр», «совет – управляющий». В рамках этих моделей местный представительный орган имеет верховенство над исполнительным органом, а не наоборот. В то же время исполнительный орган имеет определенную законодательством свободу и самостоятельность в решении вопросов, входящих в его компетенцию.

В большинстве государств местный исполнительный орган формируется населением или представительным органом, в Республике Беларусь руководитель местного исполнительного комитета назначается Президентом или в порядке, установленном Президентом.

Такая модель не является уникальной. В Европе назначение руководителя местной исполнительной власти сверху используют страны Бенилюкса, ряд развивающихся стран. Поэтому характеризовать ее как не соответствующую международной практике не правильно, но и назвать ее полностью соответствующей требованиям демократизации процесса формирования и деятельности местных властей тоже нельзя.

При использовании моделей, в которых руководитель местного исполнительного органа назначается сверху, законодательство должно предусматривать наличие действенного механизма, предупреждающего «огосударствление» исполкомов. К сожалению, в Беларуси такого механизма нет. Поэтому не редки случаи, когда руководители местных исполкомов проявляют служебное рвение, выполняя указание вышестоящего начальника и мало реагируют на запросы местного населения.

Ситуация может измениться, если руководитель исполкома будет избираться представительным органом или населением.

Серьезные дискуссии в Республике Беларусь вызывает идея соединения в одном лице функций руководителя местного Совета депутатов и руководителя соответствующего исполнительного комитета, т.е. учреждения должности главы административно-территориальной единицы (сельсовета, поселка, района, города, области). Сторонники этой идеи полагают, что совмещение постов руководителей представительного и исполнительного органов местного управления и самоуправления, во-первых, обеспечит условия для устранения дублирования, параллелизма и противостояния властей, будет гарантировать их эффективное взаимодействие, создаст единую, но функционально разделенную структуру местной власти, гибкую, доступную и понятную населению. Во-вторых, позволит до минимума сократить аппарат представительного и исполнительного органов и при этом предотвратить опасность бюрократизации структур местной власти. В-третьих, повысит роль представительных органов, их реальное влияние на определение главных направлений деятельности исполнительных и распорядительных органов, так как глава административно-территориальной единицы будет осуществлять свои полномочия под их контролем.

Противники идеи совмещения постов, исходя из положений Европейской хартии местного самоуправления, делают вывод о том, что наличие двух должностных лиц – председателя местного Совета депутатов и председателя исполкома, подотчетного Совету, – в большей степени соответствует демократическим принципам местного управления и самоуправления, чем наличие одного лица, исполняющего две должности.

Однако в реальных условиях Республики Беларусь закрепление этих должностей за разными лицами привело к перераспределению властных полномочий в пользу исполкомов и принижению роли Советов депутатов. Создание исполнительной вертикали и последовавшее за этим перераспределение властных полномочий на местах в пользу исполнительных органов привело к тому, что председатель исполкома фактически является главой административно-территориальной единицы.

Наиболее правильным было бы передать решение вопроса о «единовластии» или «двоевластии» на усмотрение органов местного управле­ния и самоуправления.

Безусловно, порядок формирования представительных и исполнительных органов в значительной степени предопределяет характер их дальнейшей деятельности. Однако решающую роль играет предусмотренная законодательством и реализуемая на практике система их функционирования и взаимодействия. На региональном и локальном уровне акцент должен делаться не на разделении «ветвей власти», а на их взаимодополнении, понимании ими общих задач, выработке общего курса и на единстве действий.


Л. Н. Т и м о ф е е в а,

кандидат политических наук, Москва


ПРОБЛЕМЫ ДИАЛОГА МЕЖДУ ВЛАСТЬЮ И ОБЩЕСТВОМ В МЕГАПОЛИСЕ (на примере Москвы)
Демократический процесс в России периодически подвергается вполне справедливой критике со стороны общественности. По мере нашего освоения пространства политических, экономических, информационных и иных свобод меняется и наше представление о демократии. К примеру, иллюзии относительно полноценности демократии только на основании альтернативной выборности и ротации политической элиты быстро улетучились после трех циклов избирательных кампаний, связанных с выборами депутатов, президента страны, глав исполнительной власти регионов. Искажается не только электоральная коммуникация из-за нарушения принципа равенства всех участников избирательного процесса в доступе к информации, но и политическая коммуникация уже сформированной власти с населением. Власть продолжает скрывать необходимую для жизнедеятельности населения информацию, слабо привлекает общественность для принятия важных политических решений.

В силу этого важным для российской демократии являются вопросы преодоления пресса клановых эгоистических интересов государственно-бюрократических корпоративных групп, довлеющих над общественными интересами; освобождения от замкнутости власти на самую себя, повышения прозрачности ее деятельности для населения.

Рассмотрим их на примере Москвы – мегаполиса, по существу определяющего политическую погоду всей России.

Как всякий мегаполис, Москва сталкивается с противоречиями, которые хорошо известны другим крупным городам мира. Это противоречия между исторически сложившимся устройством и образом города и потребностями экономического роста и развития; между желательностью увеличения объемов внутреннего продукта, производимого в городе, и сопутствующим этому нежелательным воздействием на качество природной среды города, его антропогенную ситуацию; между необходимостью предоставления как можно большей свободы для хозяйственной деятельности и сопутствующим этому обострением криминогенной обстановки; между объективно желательным увеличением продолжительности жизни и вытекающим из этого изменением возрастной структуры городского электората, который все более стареет и становится базой для ультралевых и националистических организаций, весьма консервативных в своих взглядах на развитие города; между централизацией и децентрализацией управления и др.

Что же делать крупному городу, пытающемуся развивать демократическое общение? В европейских демократических странах главный рецепт организации эффективной власти – ее максимальная децентрализация с передачей как можно большего числа функций общественного сектора на уровень семьи или локального сообщества. Основой развития социально-эконо-мической системы города, локальной общины должны стать инициатива и предприимчивость граждан и их объединений. Управление же должно состоять в создании правил социально-экономической игры, т.е. среды, в которой осуществляется жизнь и предпринимательская деятельность. В этой ситуации правит уже не личность, а закон, личности же вроде мэра служат гражданам и закону.

Переход к самоуправлению требует радикальной перестройки психологии людей, исполняющих государственные обязанности, когда они уже не правят, а служат. И поскольку они служат за деньги, собираемые с народа, последний контролирует результативность и качество этой службы, т.е. осуществляет обратную связь с властью. Но как, каким образом? С чего необходимо начать?

Во-первых, с разъяснения москвичам перспектив решения сложных городских проблем. В этих целях Московской городской думой были обсуждены и приняты Закон «О разработке генплана Москвы» и программа «Перспективное развитие города до 2005 года». Основные тезисы новой стратегии: обеспечение социальной безопасности жителей и развитие отдельно взятого района города, исходящее из его специфики и имеющихся денег. Москва больше не хочет быть индустриальным гигантом, так как такое направление развития резко обостряет все городские проблемы: транспортные, экологические, социальные, демографические, а в конечном счете – политические, создавая условия для нестабильности, конфликтов и кризисов.

Во-вторых, для того чтобы успешно решать все эти проблемы, власть должна находиться в режиме постоянного диалога с общественностью и населением города. Для этого власти Москвы начали разработку информационной стратегии. Начало изучению эффективности информационной деятельности Правительства Москвы было положено еще в 1992 г., когда в ходе проведенного массового опроса выяснилось, что 84 % опрошенных практически не информированы о деятельности новых структур власти (мэрии, московского правительства, префектур и муниципалитетов). Относительно хорошо знал, чем в основном занимаются эти органы управления лишь каждый десятый из числа опрошенных социологами горожан. Низкий уровень информированности населения лишь в немногих случаях был обусловлен безразличием к работе и проблемам органов городского управления (только каждый пятый-шестой респондент не проявлял согласно опросу к ним никакого интереса). Вместе с тем многие опрошенные (71%) отметили, что они хотели бы получать больше информации о деятельности городских властей.

Среди принципов информационной стратегии мэрии, правительства и других органов управления Москвы следует выделить: безусловное обеспечение конституционного принципа информационной открытости, прав граждан на получение информации; доходчивость, адресность и регулярность распространяемой информации; признание приоритета СМИ в информировании населения; тесное взаимодействие всех структур управления в обеспечении достоверными и полными сведениями и аналитическими материалами средств массовой информации; личное участие работников органов исполнительной власти в информационной и разъяснительной работе с населением; тесное информационное взаимодействие с Московской городской думой и органами самоуправления; поиск нетрадиционных форм информирования населения и создание каналов «обратной связи»; развитие стремления у граждан лично участвовать в реализации городских программ; использование современных средств информатизации для передачи оперативных сведений и информирования населения.

Цель концепциисоздать действенную систему информирования москвичей о деятельности органов исполнительной власти города и организовать обратную связь населения с властью города.

Для этого потребовалось наладить связи городской власти с редакциями городских газет, московской телерадиокомпанией, федеральными СМИ; систематизировать встречи руководителей города с главными редакторами центральных, московских городских и окружных СМИ; упорядочить использование стендов городской информации с целью систематического размещения официальной информации, социальных плакатов, центральных и московских газет и т.д. Городские власти занялись расширением сети местной печати и кабельного телевидения.

Департамент по делам печати и информации обеспечил регулярный выпуск для городских СМИ, структур системы управления города специальных информационно-аналитических сборников, бюллетеней «Правительство – город – люди» и «СИМПТОМ», «Пульс» по сериям: «Москва и реформы», «Москва: цифры и факты», «Москва: человек в системе права», «Москва: экология и люди», «Москва многонациональная» и т.д. С 2002 г. в Интернете на специально созданном сайте mosinform.ru еженедельно транслируются пресс-конференции руководства города. Действует специальный сервер мэрии и правительства Москвы www. mos.ru.

Еженедельное участие в прямом эфире программ «Лицом к городу» (ТВЦ), «Неофициально» (ТВ «Столица»), ежедневных программ «Открытый эфир» и «Мы и власть» ( радиоканал «Говорит Москва»), выступления в периодической печати, дежурство на телефонной «горячей линии» Ю.М.Лужкова и членов правительства, префектов административных округов, глав Управ административных районов позволяет горожанам узнавать «из первых рук» новости столицы и получать квалифицированные ответы на свои вопросы.

В-третьих, в органах власти и управления необходимо создавать специальные подразделения по связи с прессой и общественностью. Если в федеральных органах власти и управления действуют специальные службы по связям с общественностью и прессой, то в административных округах столицы сформированы управления, отделы, пресс-центры по связям со СМИ и общественностью. Перед ними стоят следующие цели: постоянно информировать общественность о политике государственных органов власти и местного самоуправления, их повседневной деятельности; ее правах и обязанностях москвичей; способствовать развитию у людей доверия к власти, чувства гордости к принадлежности сообществу москвичей; формировать корпоративную культуру.

В-четвертых, необходимо привлекать общественность к самоуправлению в масштабах мегаполиса. В последние годы общественная жизнь Москвы несколько оживилась. Более 160 общественных организаций изъявили желание сотрудничать с правительством города через создание специализированных общественных советов по: социальным проблемам, вопросам культуры, образования и науки, молодежной политике, делам женщин и детей, вопросам экономических реформ и собственности. Многие из общественных организаций сотрудничают с властью на договорной основе. Это позволяет говорить о создании комплексной политики социального партнерства и предметном взаимодействии органов власти с самыми разными слоями и структурами современного московского общества. В 90-е гг. Правительство Москвы выявило два принципиальных системообразующих момента в сотрудничестве с общественностью: во-первых, государственная поддержка общественных инициатив гораздо эффективнее, чем любая попытка реформирования «сверху»; во-вторых, без понимания и заинтересованного участия общественности любая инициатива органов власти изначально обречена на провал.

Несмотря на заметные сдвиги, Москва, как и другие регионы России, находится еще в стадии демократизации общения между властью и обществом. Такое положение можно объяснить рядом причин. Первая причина связана с вечной для России проблемой культуры властвования – сакральности власти, ее закрытости для контроля граждан. Демократия торжествует только тогда, когда каждый гражданин располагает возможностью беспрепятственно получать полную, объективную своевременную информацию, необходимую для его жизнедеятельности; осуществлять контроль за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан, а также принимать участие в принятии политических решений. Такое взаимодействие может обеспечить только открытая власть. Впервые о необходимости формирования культуры открытой власти в стране было заявлено в 1993 г. в Указе Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию». Однако добиться этого не удалось. Не был разработан и принят, несмотря на поручение Президента в 1994 г., закон «О праве знать», который бы прописывал конкретный механизм доступа граждан к информации.



Второй причиной кризиса диалогического общения является отставание нашей страны в развитии самоуправления.

Третья причина – отсутствие нормальных условий для осуществления в полной мере нормы свободы слова и печати. Плюрализм и разнообразие средств массовой информации имеет важное значение для функционирования гражданского общества. Напротив, концентрация и монополизация СМИ на национальном и муниципальном уровне в одних руках не только позитивно, но и негативно влияет на свободу распространения информации, получение достоверных сведений о происходящем. Это никак не может способствовать оправданию мер, предпринимаемых государством или отдельными финансовыми группами для защиты собственных интересов в ущерб интересам общества в целом. Пора создавать действительно общественные средства массовой информации по примеру ряда Европейских государств.

Только решив для себя эти и другие проблемы, Россия в целом и Москва в частности смогут обеспечить условия для нормального демократического общения между властью и обществом на всех уровнях.




Г. Г. К у н е в и ч,

старший преподаватель кафедры конституционного права БГУ, Минск


СТАНОВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА

ОБЩЕСТВЕННОГО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ
На стадии становления находится новая комплексная правовая отрасль и научная дисциплина – муниципальное право. Развитие институтов муниципального права имеет ряд проблем: во-первых, большинство действующих нормативно-правовых актов не содержат отдельные правовые нормы, закрепляющие различные аспекты местного самоуправления. Во-вторых, в нормативно-правовых актах отсутствуют процедурные нормы, на основе которых субъекты муниципально-правовых отношений могли бы реализовать свои права на самоуправление. В действующей Конституции Республики Беларусь раздел 5 «Местное управление и самоуправление», в законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», в указах главы государства и постановлениях правительства по вопросам местной власти содержатся два предмета правового регулирования: местное управление и местное самоуправление.

Анализ соотношения местного управления и самоуправления и содержания местного самоуправления показал, что по политико-правовой природе местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. В политической и правовой теории как на общегосударственном, так и на местном уровне управления обычно выделяют две основные формы реализации власти народа: непосредственную и представительную демократию. В Республике Беларусь обе формы осуществления народовластия на местном уровне закреплены в ст. 117 Конституции. Из нее следует, что белорусская система самоуправления имеет следующие элементы:

а) местные Советы депутатов – представительная форма местного самоуправления;

б) исполнительные (не совсем ясно, какой из двух составляющих публичной власти идет речь – административной или муниципальной) и распорядительные органы;

в) органы территориального общественного самоуправления (ОТОС);

г) местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах – непосредственная форма местного самоуправления.

Как видим, Конституция наряду с важнейшим элементом самоуправления – Советами депутатов, закрепляет такую форму участия граждан в самоуправлении, как ОТОС. Следует согласиться с мнением, что местное самоуправление не может сводиться лишь к избранию и деятельности представительных органов – местных Советов депутатов. Оно значительно шире и должно включать местные референдумы, собрания, работу органов общественного самоуправления и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах. К сожалению, приходится констатировать, что формы непосредственного решения населением самоуправленческих вопросов путем референдумов, петиций (обращений), обсуждения проектов решения Советов депутатов или правотворческой инициативы не находят применения. Об этом говорит тот факт, что за последнее десятилетие в Республике Беларусь не было случая проведения местных референдумов или обсуждения населением проектов решений Советов. Можно отметить, что в массовом сознании с местным самоуправлением ассоциируются, да и то отдаленно, лишь органы территориально-общественного самоуправления, местные же Советы рассматриваются скорее как нижестоящая территориальная составляющая государственного управления.

Появлению и развитию муниципально-правового института ОТОС предшествовало в советский период так называемые органы общественной самодеятельности населения. В ст. 131 Конституции БССР 1978 г. было закреплено, что «местные Совета народных депутатов направляют работу местных добровольных обществ и развивают общественную самодостаточность населения». Наиболее распространенными организационными формами самодеятельных организаций являлись: 1) домовые, уличные и квартальные комитеты в городах; 2) сельские комитеты в деревнях; 3) родительские комитеты при школах; 4) женские советы; 5) добровольные народные дружины по охране общественного порядка; 6) различные советы (общественные) при учреждениях культуры и здравоохранения и др. В принятых в БССР в 1968 – 1970 гг. законах о сельских, поселковых, городских, районных и областных Советах народных депутатов содержались нормы, согласно которым исполкомы Советов могли созывать собрания (сходы) граждан. На них избирались общественные комитеты (например, ст. 77 закона «О поселковом Совете народных депутатов» от 19.09.1958 г.). Порядок создания, права и обязанности органов общественной самодеятельности определялись:

1) положением Президиума Верховного Совета БССР от 1 сентября 1959 г. «Об общих собраниях (сходах), общественных сельских комитетах, уличных и квартальных комитетах в селах, деревнях и поселках Белорусской ССР (СЗ БССР. 1968. № 25. Ст. 373);

2) решениями исполкомов о проведении собраний граждан для формирования органов общественной самодеятельности населения.

Практически во всех случаях исполкомы Советов принимали решение о создании тех или иных конкретных самодеятельных организаций. Если же инициатива по созданию подобных структур исходила от населения, то она могла быть по формальным основаниям не поддержана и заблокирована исполкомами. Кроме того, исполкомы обладали правом утверждения персонального состава общественного комитета (уличного, сельского и др.) и его регистрации.

Анализируя институт органов общественной самодеятельности населения, особенно его развитие в 80-е гг., необходимо подчеркнуть, что отдаленно он схож с современным институтом ОТОС, но имел иную политико-правовую природу. В прежние годы согласно теории социалистического самоуправления народа декларировалась тесная связь местных органов государственной власти – Советов народных депутатов и их исполкомов – с формированиями граждан по месту жительства, пропагандировалась идея расширения участия населения в осуществлении народовластия.

Реальная роль общественных формирований граждан виделась не в самостоятельном решении самоуправленческих вопросов, а в оказании помощи местным органам государственной власти и выполнении вспомогательных функций, т.е. демонстрировались участие широких масс в решении вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства, в практическом осуществлении принятых решений местных Советов и их исполкомов, осуществлении общественного контроля за работой коммунальных, торговых и бытовых предприятий, содействии улучшению работы подведомственных местным Советам предприятий, организаций, учреждений (Справочник советского работника. Мн., 1970. С. 80 – 81).

Органы общественной самодеятельности рассматривались в теории советского строительства как форма организационно-массовой работы местных Советов и как самостоятельный институт социалистической демократии, обеспечивающий массовое участие граждан в управлении государственными и общественными делами.

Началом становления в Республике Беларусь правового института общественного территориального самоуправления следует считать 27 октября 1989 г., когда законом БССР «Об изменении и дополнении Конституции (Основного Закона) Белорусской ССР» были внесены изменения в Конституцию. Так, новая редакция ст. 131 Конституции гласит: «Местные Советы народных депутатов осуществляют свою деятельность в тесной связи с органами общественного территориального самоуправления (ОТОС), общественными организациями и трудовыми коллективами…»

Конкретизация правового статуса ОТОС произошла с принятием закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (Известия. 1991. № 41. 18 февр.). Закон заложил основы для муниципализации советской модели местной власти, закрепил понятие и систему самоуправления. В отличие от системы местной власти доперестроечного периода – Советов и их исполкомов, согласно ч. 1 ст. 2 Закона в систему местного самоуправления входили: а) местные Советы депутатов; б) органы территориального общественного самоуправления; в) формы непосредственной демократии – местные референдумы, собрания граждан и иные формы; г) ассоциации сельских населенных пунктов, городов (ч.3 ст.2). В нем подчеркивалось, что Советы и ОТОС действуют на принципах выборности, а ч. 6 ст. 6 предусматривала возможность наделения ОТОС правами юридического лица. Необходимо отметить, что Закон давал право местным Советам передавать часть своих полномочий и финансовых ресурсов ОТОС.

Конституционное закрепление в октябре 1989 г. новой формы самоуправления – ОТОС было активно использовано демократическими силами, особенно в крупных городах Беларуси.

В развитие данной формы самоуправления и становление муниципально-правового института ОТОС значительный вклад внес Минский городской Совет депутатов. Уже в октябре 1989 г. Мингорсовет принял решение № 133 «О примерном положении о комитете общественного самоуправления микрорайона». Тогда же начали создаваться инициативные группы граждан по формированию органов общественного самоуправления. Территориальные границы для создаваемых органов – комитетов общественного самоуправления (КОС) – были определены Положением в границах микрорайонов, т.е. жилищных комплексов в пределах обслуживания одного ЖЭСа. В качестве регистрирующего органа выступал районный Совет депутатов. Первый КОС в г. Минске и в Беларуси был создан автором данного доклада и зарегистрирован в начале 1990 г. Московским районным Советом депутатов.

В 1992 г. Мингорсовет принял новое Примерное положение об органах территориально-общественного самоуправления в городе. Данное положение подробно регламентировало порядок создания ОТОС, основные задачи и полномочия, организацию работы руководящих органов ОТОС, экономическую и финансовую основу, порядок ликвидации ОТОС. Положение четко закрепляло правовой статус и полномочия, финансово-экономическую основу и процедуру создания органов общественного самоуправления с учетом специфики столичного города и столичной системы самоуправления. Некоторые вопросы взаимодействия ОТОС с районными и городским Советами Минска были закреплены в регламентах Советов.

За период 1989 – 1992 гг. в Минске было создано 57 КОС в пределах соответствующих микрорайонов. Всего в городе на тот период было 107 ЖЭСов, т.е. комитетами общественного самоуправления было охвачено 41 % микрорайонов. Органы общественного самоуправления создавались и в других городах Беларуси, но такого значения, как в столице, они не имели.

Проанализировав начальный этап становления общественного самоуправления Беларуси, можно сделать вывод о том, что оно развивалось как гражданская инициатива и социальная активность «снизу», причем именно в крупных городах. Здесь же складывались предпосылки для самоорганизации граждан и внедрения в практику самоуправленческих начал.

По различным причинам общественное самоуправление не получило широкого развития, хотя его социальный потенциал не был реализован в полной мере. Во многом это было обусловлено как слабостью теоретических вопросов местного самоуправления и несовершенством законодательства, так и скептическим отношением со стороны белорусского общества и государства к идее местного самоуправления и внедрению новых форм самоорганизации граждан.

В связи с этим важное теоретическое и практическое значение приобретает анализ таких аспектов общественного самоуправления как:

1) политико-правовая природа общественного самоуправления;

2) нормативно-правовая база общественного самоуправления;

3) форма взаимодействия общественного самоуправления с органами местного управления и самоуправления. Если же рассматривать категорию общественного самоуправления не как правовую, а как социологическую, то необходимо анализировать более широкий спектр названной проблемы.

Органы общественного самоуправления рассматриваются как часть представительной системы, поскольку избираются гражданами для представительства и реализации их интересов, и как вид некоммерческой организации (НКО) со специальными уставными целями. В широком смысле общественное самоуправление рассматривается как форма прямой демократии.

Нормативно-правовую базу для создания и деятельности ОТОС составляют: 1) закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (редакция 10 января 2000 г.); 2) Гражданский Кодекс Республики Беларусь (ст. 117 – 120); 3) Примерное положение об общественном самоуправлении, принятое соответствующим Советом депутатов; 4) решение соответствующего исполкома о порядке регистрации ОТОС; 5) решения соответствующего Совета депутатов о старостах сельских населенных пунктов.

Анализ названных актов законодательства и правоприменительной практики показывает, что существуют определенные пробелы в законодательстве, а акты местных Советов и исполкомов ограничивают права граждан на создание ОТОС.

Так, в ч. 1 ст. 29 закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» речь идет не только об органах ТОС (единоличные либо в формах Советов, комитетов и др.), но и об осуществлении собственных инициатив. Закон не конкретизирует понятие «инициатив» и процедуру их реализации, не устанавливает уведомительный или разрешительный характер их реализации. По законодательству обычно такие инициативы, как выдвижение кандидата в депутаты местного Совета, инициатива местного референдума, инициатива проведения местного собрания или отзыва депутата требуют регистрации инициатора (инициативной группы), далее следует сбор подписей избирателей в поддержку инициативы и только после этого – решение вопроса инициативы.

Необходимо отметить противоречие ч. 2 ст. 29 названного Закона (ОТОС создаются на части административно-территори-альной единицы) и ст. 4 (местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных и территориальных единиц), причем он не устанавливает, каким органом власти устанавливаются территориальные границы для формирования ОТОС.

Нуждается в конкретизации ч. 2 ст. 12 Закона – Советы (какого уровня?) обеспечивают на своей территории согласованную деятельность ОТОС. Если это город, то в данном случае ясно, что развитие общественного самоуправления обеспечивает городской Совет путем принятия соответствующих актов (Положение об общественных слушаниях, Положение об ОТОС, Регламент Совета, смета в бюджете на финансирование ОТОС), если это район или сельский Совет, то наблюдаются различные подходы: а) положение об ОТОС в форме старост населенных пунктов принимает даже не Совет, а облисполком; б) положение об ОТОС принимает райсовет и связывает инициативу по созданию ОТОС (в форме старост или в форме комитета) по предложению Совета депутатов первичного уровня. Не совсем ясен вопрос о том, как рассматривать различные формы общественного самоуправления: как взаимодополняющие или взаимоисключающие. Так, например, по инициативе райисполкома выборы старост проводятся на собраниях жителей населенных пунктов, а инициатором создания КОС с правом юридического лица отказывают в праве сформировать общественный комитет под предлогом, что уже имеются органы ОТОС в единоличной форме.

Довольно неясна и процедура учреждения ОТОС. В Законе предусмотрены в общих чертах два способа: а) собрание не менее 25 % жителей территории. К сведению, в пределах микрорайонов г. Минска проживает примерно 10 – 15 тыс. жителей, в крупных городах в пределах компактных жилых комплексов – 2 – 5 тыс., поэтому собрать даже четверть жителей в одном месте проблематично; б) собрание уполномоченных от жителей. Это более реальный способ, но и здесь требуется четкая и простая процедура. Из практики 90-х гг. можно предположить два варианта выдвижения уполномоченных. Первый – это петиционный, т.е. сбор подписей за выдвиженца по аналогии с выдвижением кандидатов в депутаты, второй – проведение локальных собраний по домам или подъездам, где протокольно будет оформляться выдвижение от жителей их уполномоченного на учредительное собрание. В муниципальных образованиях РФ также используются прямые выборы членов ОТОС.

На собрании уполномоченных принимается Устав, избираются правление и контрольно-ревизионная комиссия ОТОС. В данном случае уполномоченные выступают в качестве учредителей НКО и выполняют эту функцию на протяжении всего периода функционирования НКО в виде комитета общественного самоуправления, а в качестве руководящего органа НКО – правление ОТОС.

Гражданский Кодекс в главе «Некоммерческие организации» не содержит отдельный вид НКО с признаками публичного юридического лица. Из всех видов НКО, закрепленных в ст.116 – 120 ГК, для ОТОС наиболее подходит вид общественного объединения.

По формам взаимодействия ОТОС и органов власти можно выделить следующие критерии классификации: 1) по целям; 2) по уровням управления; 3) по способам взаимодействия; 4) по сфере деятельности.



По целям взаимодействия ОТОС и органов местного самоуправления или органов исполнительной власти такая гражданская инициатива может быть:

протестной (например, пикет в защиту парковой зоны города с целью недопущения строительства в этой зоне жилья или объектов промышленной инфраструктуры);

совещательной, когда речь идет об обсуждении проектов решений местных органов власти по конкретным социальным программам;

рекомендательной, когда создается экспертная комиссия из представителей ОТОС при местном Совете или исполкоме (по экологии, культуре и т.п.). Местный Совет вправе организовать общественную экспертизу некоторых проектов своих решений, направляя их в комитеты общественного самоуправления. При трехуровневой системе Советов, исполкомов и иных органов исполнительной власти часто сложно определить подведомственность вопросов местного значения.
По уровням управления сотрудничество ОТОС с местной властью возможно на уровне того звена (или территории), где возникла проблема, если ее решение входит в компетенцию органа местного управления или местного Совета. При трехуровневой системе Советов, исполкомов и иных органов исполнительной власти также часто сложно определить подведомственность вопросов местного значения.

По способам взаимодействия ОТОС и органов местного самоуправления возможны следующие организационно-правовые формы: а) через сессию Совета; б) через президиум Совета; в) через постоянные и временные комиссии Совета; г) путем сотрудничества с депутатскими группами и фракциями; д) через должностных лиц исполкома или райадминистрации. Конкретные формы взаимодействия должны быть закреплены в регламентах Советов и регламентах исполкомов.

По сферам деятельности можно выделить такие направления работы ОТОС, как благоустройство территории, досуг, туризм, изучение историко-культурного наследия, помощь социально нуждающимся группам населения, работа с молодежью. Сюда можно отнести также деятельность узкопрофессиональных общественных организаций (шахматисты, рыболовы-любители и др.).

Таким образом, для повышения эффективности ОТОС как необходимого элемента системы самоуправления следует принять отдельный закон «Об общественном самоуправлении в Республике Беларусь» или разработать примерное положение об ОТОС, которое может быть принято на очередном Съезде депутатов местных Советов Республики Беларусь.

При разработке проекта концепции реформирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь необходимо рассматривать все элементы системы самоуправления в комплексе, считать общественное самоуправление обязательной составляющей народовластия и определить направления законодательного, организационного и финансово-экономического обеспечения функционирования данного самоуправленческого института.


А. В. М а т у с е в и ч,

доктор юридических наук, Минск


ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ:

СОСТОЯНИЕ И ЦЕЛИ
1. Правовое регулирование деятельности местных государственных органов на территории современной Беларуси прошло длительный путь развития, вернее сказать, имело различные формы воплощения. В данном контексте речь идет не о способе правового регулирования – закон, постановление, конституция, а о различиях в способах организации местного управления и самоуправления, их формах, пределах (пространственных и по содержанию компетенции), месте и роли в системе государственных органов. Этот путь назвать развитием, совершенствованием можно только условно. Очевидны принципиальные различия в подходах к местным органам власти и управления, формам и значению местного самоуправления населения. Во-первых, Советы, созданные после 1917 г. представляли собой территориально определенную единую систему государственных органов, хотя и иерархически внутренне соподчиненную, но обладавшую в лице соответствующих советов, полнотой власти на местах. Во-вторых, в 40-е гг. Советы были определены в качестве политической основы государства, т.е. в качестве государственных органов власти, а затем органов местного самоуправления населения. В-третьих, они обладали собственными исполнительными и распорядительными органами двойного подчинения (территориального и отраслевого), которые стали органами общегосударственной системы, не подчиненными и не подконтрольными Советам. В-четвертых, Советы перестали представлять собой систему органов в республике в целом (отсутствие республиканского высшего органа системы Советов, их неопределенность в системе государственной власти, основанной на разделении законодательной, исполнительной, судебной ветвей, нечеткость распределения полномочий по многим направлениям деятельности по обеспечению комплексного социально-экономического развития подведомственной территории и др.). Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что Советы в настоящее время ни с теоретической, ни практической позиции не могут быть однозначно отнесены к государственным органам власти или органам самоуправления населения.

2. Существенное реформирование высших органов государственной власти по ныне действующей Конституции объективно обусловливает необходимость изменения всей системы и механизма организации государственной власти по всем ее составляющим. Существующие советы, равно как и провозглашенные в законодательстве формы непосредственной демократии граждан в масштабе отдельных административно-территориальных единиц, если оценивать их реальную и юридическую определенную роль, являются формой без содержания, а их юридическое и фактическое наличие (причем о фактической реализации форм непосредственной демократии в АТЕ говорить не приходится) – скорее дань многолетней традиции, чем реальный политический и экономический фактор развития общества.

3. О реформировании местного управления и самоуправления как актуальной задаче говорится не один десяток лет, неоднократно предлагались различные концепции проведения этой работы. Ведется и ныне разработка очередной концепции. Однако, как показывает изменение законодательства, можно констатировать постоянное уменьшение объема компетенции органов местного управления и самоуправления, централизацию государственно-властных полномочий, постепенно увеличивающийся разрыв между государственными структурами и населением. Эти процессы явно противоречат не только идеалам социального демократического государства, но и международным актам, посвященным местному самоуправлению, смыслу «местного парламентаризма».

4. Анализ действующего законодательства о местном управлении и самоуправлении, начиная с конституционного уровня и заканчивая актами местных органов, позволяет утверждать о совершенной неопределенности понятий «местное управление» и «самоуправление» в соотношении с понятиями «государственная власть», «государственное управление», «власть народа», «в центре и на местах».

5. Правовое регулирование местного управления и самоуправления может быть эффективным и отвечающим требованиям настоящего этапа развития Беларуси с учетом долгосрочной перспективы при наличии однозначных концептуальных положений. Их формулировка возможна только при определенности ответов на следующие вопросы:

Местное управление и самоуправление – это сочетание представительных органов власти и постоянных (временных) органов непосредственной демократии или сочетание представительных органов власти, органов непосредственной демократии и государственных местных органов управления, или сочетание представительных органов власти, их исполнительных и распорядительных органов и органов непосредственной демократии?

Следует ли относить местные органы представительной демократии к постоянно действующим органам местного самоуправления (от этого за­висит их компетенция)?

Должна ли быть компетенция местных органов государственной власти и управления определенной либо достаточно распределения предметов ведения (сферы деятельности) между местными и республиканскими органами, должна ли она быть исключительной или конкурирующей?

Необходимо ли формирование республиканской системы местных органов власти и управления с республиканским органом во главе (например, съезд Советов Беларуси)?

В чем целесообразность и каковы пределы самоуправления населения на уровне областей, районов? Может быть, логичнее активизировать самоуправление жителей населенных пунктов?

Целесообразно ли формирование местных бюджетов на принципе возв­рата из «центра» ранее перечиненных ему средств?

Можно ли на местном уровне снижать размер общегосударственных налогов и платежей в бюджет республики посредством введения местных налогов и сборов?

Какими должны быть формы постоянной связи законодательной ветви власти с местными государственными органами?

Каков должен быть механизм контроля за соблюдением законности в деятельности местных органов власти, управления, самоуправления?


Должны ли быть одинаковыми ответы на перечисленные вопросы на любом уровне существующей системы АТД?

Существенное значение имеют и другие вопросы: о порядке формирования органов, назначении на должность, информационное обеспечение, ответственность, гарантии вмешательства в осуществлении полномочий и т.п.

6. При ответе на поставленные вопросы следует исходить из положения дел в республике с учетом мирового опыта. Так, основой реформы должны стать демократизация и децентрализация многих властных полномочий, максимальное количество вопросов должно быть отнесено к исключительной компетенции местных органов представительной демократии в населенных пунктах непосредственным высшим органом, для которых должны стать референдумы. На уровне областей и районов основным управленческим звеном (постоянно действующим) должны стать территориально-отраслевые государственные органы, для которых тем не менее «высшей властью» по определенным сферам деятельности должны быть референдумы населения соответствующей АТЕ.

Самое пристальное внимание должно быть уделено принципу достаточности уровня управления на основе его максимальной минимизации при одновременном осуществлении запрета принятия решений любыми органами, кроме тех, в компетенцию которых они включены по закону. Соответственно должны быть принципиально изменены бюджетно-финансовые отношения между республиканским уровнем и уровнями АТЕ. Должна быть создана постоянная система связей между республиканским уровнем власти и местными органами, а также создан на основе представительства от АТЕ высший республиканский орган комплексного управления развитием АТЕ, обладаю­щий правом законодательной инициативы, правом обращения в Конституционный суд.



А. В. Г л у х о в а,

Воронежский госуниверситет


РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭЛИТА:

СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ ПОРТРЕТ

(на примере Воронежской области)
Политический элитизм, сложившийся в российском обществе, представляет собой, по мнению большинства исследователей, как сердцевину институализированного политического порядка, так и способ функционирования публичной власти. Поэтому от анализа структуры, динамики развития и других важнейших характеристик этого политического феномена зависит и понимание эволюции всей политической системы России. В этом плане особое значение приобретают отношения политико-административных груп-пировок и бизнес-элиты, которые представляют собой ядро правящего класса и, как следствие, всех элитарных слоев. Именно от их отношений зависят не только вектор политического развития страны, но и темпы, и характер перемен в российском обществе.

Особенность нынешнего политического момента состоит в том, что в российской политической системе начал действовать фактор, предопределяющий основные параметры динамики региональной политической среды. Это прежде всего президентская реформа властной вертикали и изменение стиля взаимоотношений Кремля с регионами. Ранее он строился в основном на неформальных связях между правящими группировками по принципу «свобода рук в обмен на лояльность». Теперь же появился стратегический курс, направленный на повышение управляемости региональными процессами, на централизацию системы управления государством. Власть отходит от бытовавшей еще недавно договорной практики и пытается повернуть вспять процесс перетекания властных прерогатив из Центра в регионы. В результате изменился характер компромиссов на политическом поле: частью линии поведения центральных властей стал переход от неформально-политических к политико-правовым механизмам урегулирования конфликтов и резкое возрастание властных ресурсов Центра, проявляющееся, например, в снятии отдельных губернаторов с предвыборной гонки.

Наблюдается также более активная позиция Кремля на региональном электоральном поле. Так, с учетом влияния Центра в 1996 г. были переизбраны 47 % прежних губернаторов, а в 2000 г. – 66 %. В ходе избирательного цикла 2003 г. (Чеченская Республика, Карачаево-Черкесия, С.-Петербург и др.) победу одержали почти исключительно ставленники Кремля. Среди избранных глав администраций повысилось число представителей исполнительной и снизилось число представителей законодательной (т.е. более независимой от Центра) ветви власти.

Показателем возросшей зависимости региональных элит от Центра стало появление в губернаторском корпусе большого числа представителей силовых структур, а также крупного капитала (местных олигархов) – впервые в новейшей политической истории России. Это яркое свидетельство того, что регионы копируют ту модель внутренних взаимоотношений в правящем классе, которая складывалась в последнее десятилетие в Москве.

На этом фоне активно диверсифицируются не только отношения политико-административных и бизнес-элит, но и сами эти сегменты правящего класса. Так, среди политико-админи-стративных групп демонстрируют самостоятельность на региональном политическом рынке губернаторские группы; административный аппарат; главы местного самоуправления; группировки, представляющие интересы Центра. Понятно, что доминирующее положение сохраняется за группой губернатора, обладающей на сегодняшний день всеми возможностями удержания контроля за основными сегментами поля власти. Однако позиции этой группировки и характер ее отношений с бизнес-группами зависят от многих причин, включая доминирующую мотивацию главы региона. Так, в зависимости от тех или иных условий у него могут сложиться преференции в пользу расширения базы своей политической поддержки, ухода на уровень федеральной политики, защиты собственных экономических интересов и т. д. В то же время, несмотря на довольно разнообразный и потому не всегда прогнозируемый характер взаимоотношений между различными властными группировками, можно говорить и о том, что наиболее мобильными являются группы, представляющие федеральный Центр.
Заметной тенденцией последнего времени стала активизация информационных стратегий Центра в его взаимоотношениях с населением с целью изменить уровень поддержки губернатора и законодательных структур.

В оценке политической роли Центра на региональном уровне выводы исследователей расходятся. Одни (А. И. Соловьев) считают, что эта роль в своем наиболее конструктивном выражении связана с поощрением процесса формирования контрэлиты, т.е. того слоя, чье образование и существование до сих пор серьезно затруднено действиями исполнительной власти на местах. Поэтому ей приходится активно сотрудничать и с политическими, и с экономическими, и с интеллектуальными кругами элиты в регионах.

Другие, включая автора, полагают, что последние решения и действия президента свидетельствуют о его желании иметь дело с существующими региональными элитами и не экспериментировать с их заменой. Это связано с успехом так называемых инкумбентов в ходе регионального избирательного тура 2000 – 2001 гг., следствием чего стало решение Государственной Думы, инициированное президентской администрацией, о так называемом «третьем и последующих» губернаторских сроках. Налицо тенденция к ослаблению экономической и политической конкуренции, кристаллизации правящего класса, его изоляции от внешнего вмешательства, т.е. от тех, кто не принадлежит к сложившимся сетям и истеблишменту.

Вместе с тем все наблюдатели сходятся в том, что страна сегодня находится как бы на развилке и своего политического развития, и отношений двух основных групп правящего класса. В каждом – ресурсном, депрессивном, финансово-торговом и ином – регионе эти процессы идут по-разному и в разных формах. Нарастает влияние бизнеса, ставленники финансово-промыш-ленных группировок все больше проникают во власть, причем не только законодательную, но и исполнительную. На сегодняшний день их доля в законодательных собраниях субъектов РФ превысила 60 %. В любом случае в перетягивании каната между центральной и региональной исполнительной властью приоритетными останутся финансовые и экономические ресурсы, являющиеся основой свободы действий каждой из этих групп.

Федеральный центр может отчасти ослабить формальные инструменты власти и каналы влияния губернатора, но не способен в полном объеме воздействовать на систему неформальных связей, во многом определяющих политический процесс в регионе.

1   ...   14   15   16   17   18   19   20   21   ...   26


База данных защищена авторским правом ©shkola.of.by 2016
звярнуцца да адміністрацыі

    Галоўная старонка