Мингорисполком




старонка17/26
Дата канвертавання15.03.2016
Памер5.25 Mb.
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   26

Е. А. Ю ш и н а,


кандидат политических наук, Киров
ПРИНЦИПЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Строительство российской государственности предполагает наличие единой, эффективной системы управления обществом, четкой организации работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти. Местное же самоуправление является формой публичной власти.

Поскольку общественно-политическая природа местного самоуправления носит двойственный характер, управленческая деятельность на уровне муниципальных образований тоже носит двойственный характер: экономический и властный (политический).

По этой причине в период реформирования местного самоуправления возрастает роль муниципального управления как особого типа управленческой деятельности. Основными целями управления муниципальным образованием являются: создание благоприятных условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, а также удовлетворение коллективных (общественных) интересов и потребностей местного сообщества.

Следовательно, для достижения этих целей муниципальное управление должно базироваться на определенных принципах.



Принципы муниципального управления – это основные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Муниципальное управление в Российской Федерации основано на общих и специальных принципах.



Поскольку публичная власть должна быть основана на законе, действовать в режиме соблюдения правовых предписаний, главным из общих принципов является принцип законодательного ограничения, выступающий гарантом муниципального управления. В рамках данного принципа государство признает и гарантирует соблюдение законности в системе муниципального управления. Надзор за соблюдением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления осуществляет прокуратура. В судебном порядке могут быть обжалованы решения и действия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права физических и юридических лиц. Кроме того, любое вмешательство государства в дела местного самоуправления требует законодательного воплощения. Иными словами, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется законом (федеральным или субъекта РФ) с одновременной передачей необходимых ресурсов для их исполнения. В этом случае реализация переданных полномочий и порядок расходования средств, переданных для реализации этих полномочий, подконтрольны государству. Условия и порядок такого контроля также определяются законодательно. Ограничение полномочий органов государственной власти в сфере муниципального жизнеобеспечения обозначает наделение населения и органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, осуществлению муниципального управления.

Принцип самоуправления – это принцип самоорганизации людей, сообществ (в нашем случае местного сообщества), групп, при котором эти субъекты самостоятельно определяют свои цели, задачи, потребности, интересы, реализуют их и осуществляют контроль. По отношению к муниципальному управлению данный принцип подразумевает самостоятельную и под свою ответственность деятельность органов местного самоуправления и местного сообщества (населения). Это формирование, утверждение, исполнение и контроль за расходованием местного бюджета, установление местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате, управлению муниципальным имуществом, принятие программ и правил, касающихся жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, и др.

Принцип социальности тесно связан с принципом самоуправления. При осуществлении муниципального управления прежде всего должны учитываться и удовлетворяться интересы и потребности населения данного муниципального образования. В силу этого одной из главных целей является повышения качества жизни населения. Данный принцип предполагает привлечение населения к подготовке, принятию и контролю над осуществлением управленческих решений. Юридически властные полномочия граждан закреплены в ст. 3 главы 1 Конституции Российской Федерации, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Поэтому органы местного самоуправления (выборные и иные) должны создать условия для непосредственного участия населения в принятии решений и управлении муниципальным образованием. При разработке стратегии развития следует учитывать, что тактика и стратегия могут быть реализованы только тогда, когда они будут восприняты, поняты и поддержаны как муниципальными служащими, специалистами предприятий, организаций, учреждений, так и населением муниципального образования.

Эффективность и активность участия населения в управленческом процессе на уровне муниципального образования зависят от реализации принципа гласности и открытости, обеспечивающего демократизм управленческой деятельности, ее подконтрольность обществу, возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Реализация данного принципа означает открытость, прозрачность деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, систематическое информирование о ней населения.



Принцип целевой ориентации муниципального образования заключается в том, что эффективность муниципального управления зависит прежде всего от умения правильно определять и устанавливать цели развития муниципалитета, отражаемые в перспективных программах и планах.

Суть принципа коллегиальности и единоначалия в том, что решения по определенным предметам ведения на уровне муниципальных образований могут приниматься как коллегиально, так и единолично. Коллегиальность необходима для обсуждения и принятия основных организационных и социально-экономических решений, связанных с выработкой миссии муниципального образования, его развитием, и др. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия представительными органами местного самоуправления решений: это требования кворума, необходимого для работы представительного органа, и кворума для принятия решений. Принцип коллегиальности проявляется в работе постоянных депутатских комиссий. Решения по определенным вопросам управления муниципальным образованием могут приниматься конкретными должностными лицами (глава администрации, руководитель конкретного звена системы управления муниципалитетом). Приказы и распоряжения для конкретного специалиста должны исходить от одного начальника, что обеспечивает оперативность, ответственность, единство требований. В любом случае органы и должностные лица в соответствии с уставами муниципальных образований наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и несут ответственность в порядке, установленном законодательством.



Принцип государственной гарантии состоит в том, что государство гарантирует функционирование муниципального управления, а именно: наличие муниципальной собственности (в том числе земельной), объекты которой определяются исходя из их значимости для обслуживания населения. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается финансовыми ресурсами, так как без экономических гарантий оно осуществиться не сможет. Существуют также и юридические гарантии, включающие установление федеральными законами, актами представительных органов субъектов федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности исполнения решений, принятых органами местного самоуправления, всеми субъектами на территории муниципального образования и др. Организационные и кадровые гарантии включают: принятие необходимого законодательства в области местного самоуправления; определение структуры органов местного самоуправления населением самостоятельно; учет мнения населения при изменении границ территории, на которой осуществляется местное самоуправление; подготовку на государственном уровне муниципальных служащих; информационное и методическое обеспечение местного самоуправления; право муниципальных образований иметь собственную символику и др. Духовные гарантии включают в себя систему духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества, уровень культуры, в том числе и политической, правосознания гражданина и общества. И наконец, к политическим гарантиям относятся политико-правовой режим государства, народовластие, организация системы власти на принципах разделения властей, разграничение предметов ведения между органами государственной власти и субъектами Российской Федерации, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и др.

Принцип системности позволяет рассматривать муниципальное образование как единое целое, как систему, состоящую из взаимодействующих, разнокачественных, но одновременно совместимых на конечные результаты элементов. Иными словами, он позволяет комплексно изучать явления и процессы функционирования и развития муниципального образования с учетом их взаимосвязей, исследовать социально-политические и экономические процессы на уровне муниципальных образований, решать проблемы развития муниципалитетов, эффективно использовать материальные и нематериальные ресурсы муниципального образования и др.

Суть принципа сочетания территориального и отраслевого управления в том, что кроме создания условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, муниципальное управление удовлетворяет коллективные интересы и потребности местного сообщества. Для реализации этих интересов необходимо грамотное сочетание отраслевого и территориального управления в муниципальном образовании. На основе отраслевого принципа формируется механизм управления исходя из развития конкретной отрасли (промышленность, сельское хозяйство, энергетика, транспорт и др.). Территориальный же принцип способствует реализации возможностей, исходящих из территориальной организации хозяйства. Оба эти принципа оказывают влияние на хозяйственную жизнь муниципалитета. Эффективность управления зависит от сочетания этих принципов.



Принцип вертикального и горизонтального разделения функций заключается в том, что полномочия по определенным предметам ведения распределяются не только между органами государственной власти и местного самоуправления (вертикальное разделение функций), но и внутри муниципалитета между различными субъектами: органами местного самоуправления, органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления, населением и т.д. От четкого разграничения функций зависит эффективность управления муниципалитетом.

От соблюдения принципа соразмерности материальных и финансовых ресурсов муниципального управления его полномочиям зависит реальная способность органов местного самоуправления решать вопросы местного значения, удовлетворять общественные интересы и потребности местного сообщества.



Принцип ответственности заключается в том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за свою деятельность и перед государством, физическими и юридическими лицами в установленном законом порядке. Муниципальная деятельность должна осуществляться с учетом интересов местного сообщества. Это обеспечивается различными формами контроля со стороны населения за органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью прежде всего перед населением. Формы контроля, порядок и условия ответственности устанавливаются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.

Управление муниципальным образованием в целом, как и отдельными органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, должно основываться на принципах корпоративизма, обеспечивающих достижение целей муниципального управления и местного самоуправления.

Не менее важное значение имеет принцип адаптивности. Приобретая относительную автономность, муниципальное управление остается зависимым от окружающей среды, ее динамики. Для сохранения системы в процессе управления следует обеспечить внешнюю и внутреннюю адаптацию системы муниципального управления, адекватную требованиям изменяющейся внешней среды. Следовательно, на уровне муниципального управления должны отслеживаться и внедряться современные технологии, ориентированные на интересы населения; гибкие системы управления; новые организационные структуры с развитыми горизонтальными и вертикальными связями и др.

Таким образом, эти и другие демократические принципы муниципального управления помогают выяснить его сущность, отличительные черты и признаки, выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности развития местного самоуправления и муниципального управления.




Н. В. Ш у б и н а,

кандидат политических наук, Администрация Санкт-Петербурга


РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
Идеи муниципальной реформы, способствующие продвижению процесса развития местного самоуправления в Российской Федерации, положены в основу проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К числу важнейших положений муниципальной реформы относится новый подход к территориальному построению системы местного самоуправления.

В рамках федерального закона закрепляется введение двухуровневой модели местного самоуправления на основе законодательно закрепленных требований (поселение – муниципальный район), а также формирование городских округов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизирует фактически все положения, содержащиеся в действующей редакции федерального закона, причем ряд положений прежней редакции Федерального закона претерпел существенные изменения. Это касается прежде всего межмуниципального сотрудничества, которое открывает новые грани оптимизации управления муниципальным хозяйством, более эффективного расходования средств местных бюджетов.

Федеральный закон дает существенный импульс для объединения усилий муниципалитетов путем создания Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Впервые в действующем законодательстве предпринимается попытка четко определить вопросы местного значения и полномочия для обеспечения деятельности по их решению. Это требует развития федерального и регионального законодательства, чтобы в очередной раз не столкнуться с проблемами, связанными с отсутствием разграничения соответствующих полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Еще один аспект – это детальная регламентация вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Столь подробное освещение не может не явиться толчком для развития региональной законодательной базы.

Безусловным достоинством федерального закона и с точки зрения демократизации общества, и с точки зрения развития местного самоуправления является расширение границ участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Местное самоуправление – это способ не только децентрализации управления, но и организации и осуществления власти на местах, обеспечивающий самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения. Оно играет особую роль в становлении гражданского общества в России и одновременно является механизмом его формирования. В законе устанавливаются правовые основы проведения конференций и собраний граждан, публичных слушаний, а также детализируются организация и осуществление территориального общественного самоуправления.

Решающую роль в функционировании системы местного самоуправления играет ее организационная основа.

Федеральный закон определяет минимальный перечень органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые должны быть созданы или избраны на территории муниципального образования: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распоря-дительного органа муниципального образования). Структура органов местного самоуправления может при наличии соответствующей инициативы жителей вновь созданного муниципального образования должна определяться на местном референдуме, проводимом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Причем нормы, касающиеся изменения структуры органов местного самоуправления, вступят в силу только после истечения срока полномочий их действующего состава.

Федеральный закон сохраняет вариативность в отношении определения структуры органов местного самоуправления, т.е. предоставляет возможность создания иных органов местного самоуправления.

Предусмотрено также право «вето» в отношении нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления. Таким правом обладает глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации.

Заслуживает внимания и позиция в отношении разделения руководящих функций главы муниципального образования. Федеральный закон предусматривает запрет на одновременное замещение главой муниципального образования должностей председателя представительного органа и главы местной администрации. Это возможно только в муниципальных образованиях с численностью менее 1000 человек. Описаны случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Местной администрацией может руководить либо глава муниципального образования, либо лицо, принятое на эту работу на конкурсной основе.

Новшеством является создание контрольного органа муниципального образования, который в принципе не назван в качестве обязательного, но в законе декларируется, что данный орган формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования.

В законе предпринята попытка решить такие острые вопросы, как ответственность органов местного самоуправления и контроль за их деятельностью. За субъектом Российской Федерации теперь закрепляется право введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, учреждения временной финансовой администрации. Упрощена процедура отрешения от должности главы местного самоуправления и роспуска представительного органа местного самоуправления, расширен перечень оснований, при которых возможно применение данной санкции.

В новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения нашли свое отражение не только в отдельных нормах и положениях, но и в самом понятии «местного самоуправление».

Ст. 1 федерального закона определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в Санкт-Петербурге организуется на внутригородских территориях города федерального значения (частях территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления), т.е. фактически может существовать в том же правовом режиме, что и сейчас.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. На первоначальном этапе численность должна быть установлена законом Санкт-Петербурга.

Законами Санкт-Петербурга регулируются следующие вопросы:

установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

перечень вопросов местного значения;

источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований;

состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований (при этом руководствоваться необходимо тем составом имущества, которое в принципе может находиться в собственности муниципальных образований с учетом ст. 50 Федерального закона и тем перечнем вопросов местного значения, который органы местного самоуправления будут решать в Санкт-Петербурге).

Органам государственной власти Санкт-Петербурга и органам местного самоуправления в сотрудничестве необходимо решить целый ряд вопросов:


  1. до 1 января 2005 г. установить в соответствии с новой редакцией федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы муниципальных образований;

  2. до 1 марта 2005 г. установить численность представительных органов первого созыва вновь созданных муниципальных образований и сроки их полномочий (не менее 2 лет); назначить дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований;

  3. до 31 марта 2005 г. установить сроки полномочий (не менее 2 лет) и дату выборов глав вновь созданных муниципальных образований, в которых не принято решение о проведении референдума по вопросу о структуре органов местного самоуправления;

  4. до 30 апреля 2005 г. установить дату выборов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума;

  5. до 1 ноября 2005 г. обеспечить проведение выборов депутатов представительных органов и глав муниципальных образований во вновь созданных муниципальных образованиях;

  6. до 1 января 2006 г. обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день официального опубликования федерального закона имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с федеральным законом (в Санкт-Петербурге эта норма будет действовать с учетом особенностей, установленных ст. 79);

  7. до 1 ноября 2005 г. привести в соответствие с требованиями главы 4 федерального закона законы Санкт-Петербурга, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями (в нашем случае – принять такой закон);

  8. до 1 января 2006 г. привести в соответствие с требованиями федерального закона Устав Санкт-Петербурга, законы и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга;

  9. до 1 июня 2006 г. обеспечить проведение съезда муниципальных образований Санкт-Петербурга в целях создания их совета.

Вместе с тем ст. 84 федерального закона имеет ряд неоднозначных формулировок.

С одной стороны, выборы органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях, созданных до официального опубликования федерального закона, проводятся в порядке и сроки, установленные уставами указанных муниципальных образований, за исключением случаев изменения границ муниципальных образований и их преобразования, т.е. выборы должны быть проведены в 2004 г.

С другой стороны, на территориях вновь созданных муниципальных образований до 1 января 2006 г. полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, иные органы и должностные лица, осуществляющие на этих территориях полномочия по решению вопросов местного значения на день официального опубликования федерального закона.

Анализ двух норм показывает, что при соблюдении требований части 1 ст. 84 федерального закона до 1 января 2006 г. будут действовать не те органы, которые существуют на день официального опубликования федерального закона.

Кроме того, у избранных в 2004 г. органов местного самоуправления срок полномочий будет менее двух лет, что в принципе не допускается требованиями действующей и новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Что касается деятельности органов местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований, то до 1 января 2006 г. они вправе принимать уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, формировать иные органы местного самоуправления. Принятые указанными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, за исключением правовых актов по вопросам организации их работы, вступят в силу не ранее 1 января 2006 г.

Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности указанных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в период со дня их избрания до 1 января 2006 г. осуществляют действующие органы местного самоуправления. Этот вопрос также необходимо учитывать при решении вопросов финансового обеспечения органов местного самоуправления.

Формирование, рассмотрение и утверждение местных бюджетов на 2006 г. для вновь созданных муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления, сформированные в соответствии с требованиями настоящего федерального закона.

Проект бюджета вновь созданного муниципального образования на 2006 г. на основании решения представительного органа муниципального образования может быть подготовлен и внесен высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, важно обсудить ряд проблем, которые очевидны:

обеспечение явки избирателей (20%);

выбор схемы образования избирательных округов (много- или одномандатные).


1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   26


База данных защищена авторским правом ©shkola.of.by 2016
звярнуцца да адміністрацыі

    Галоўная старонка