Magistrada ponente: evelyn marrero ortíz exp. Nº 2008-0507


VII CONSIDERACIONES PARA DECIDIR



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VII

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Aragua (INVIALTA) contra la Resolución N° 5.726 del 15 de febrero de 2008, dictada por el Viceministro del Poder Popular para el Trabajo y  Seguridad Social, actuando por delegación del Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social. Al efecto, se observa:



1. Violación a la garantía de ser juzgado por el Juez Natural y contradicción del acto administrativo impugnado.

Los apoderados judiciales del Instituto recurrente denuncian que en el procedimiento administrativo adelantado por ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Aragua, se violó lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo a la garantía de ser juzgado por el Juez Natural, pues tanto el Inspector del Trabajo como el Viceministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social “…se pronunciaron sobre la existencia de la relación laboral, aun cuando tal asunto sólo podía ser determinado por el juez laboral, quien es el juez natural en atención a sus competencias, para determinar la existencia y naturaleza de esa relación en caso de que la condición de trabajadores alegada por los sujetos solicitantes fuere controvertida …”. (Destacado del texto).

En tal sentido, señalan que la recurrida quebrantó el axioma in commento, por cuanto -a su decir- el Inspector del Trabajo del Estado Aragua, así como el autor del acto impugnado usurparon funciones del Poder Judicial, en concreto, las atribuidas a los tribunales laborales previstas en los artículos 13 y 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en contravención a los artículos 26, 49, 89, 138 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; con lo cual el acto impugnado incurre en una causal de nulidad absoluta como lo es la incompetencia manifiesta, establecida en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En este orden de ideas, refieren que  esta Sala Político-Administrativa “…mediante sentencia del 25 de septiembre de 2001 dictada en el caso PANAMCO”, señaló que si la condición de trabajador fuere controvertida el funcionario administrativo debe abstenerse de pronunciarse sobre la existencia de la relación laboral y condicionar cualquier gestión a la previa decisión que sobre ese aspecto dictaren los órganos judiciales, razón por la cual -según su criterio- tanto el Inspector del Trabajo del Estado Aragua como el Viceministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social carecían de competencia para dictar el acto administrativo impugnado.

            Con relación a esta denuncia, cabe señalar que mediante sentencia N° 00656 del 4 de junio de 2008, esta Sala delineó el contenido y alcance del principio del juez natural, dejando sentado lo siguiente:

“…el derecho a ser juzgado por el juez natural, previsto en el numeral 4 del artículo 49 de nuestra Carta Fundamental, supone que el proceso sea decidido por el juez ordinario, esto es, por aquel que resulte más idóneo o adecuado para efectuar el pronunciamiento, siendo el juez natural aquél predeterminado en la ley, es decir, a quien la normativa aplicable al caso concreto atribuya el conocimiento de determinados asuntos; por lo que ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien le juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto, derecho igualmente reconocido como un derecho fundamental en los artículos 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica) y 14 de la Ley Aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.



Asimismo, se ha señalado que la competencia del juez natural debe encontrarse apoyada en una norma jurídica, por lo que el órgano decisor debe estar investido de autoridad para ejercer la función jurisdiccional, con anterioridad al hecho litigioso; no debe tratarse de un órgano especial o excepcional instaurado para el conocimiento del caso; su composición como órgano jurisdiccional debe estar determinada en la Ley, y efectuada conforme el procedimiento legalmente establecido. (Vid. Sentencia Nro. 2.641 del 22 de noviembre de 2006, caso Sigiberto Franco contra el Contralor General de la República).

Las anteriores premisas resultan aplicables, con las debidas adaptaciones, al ámbito de la actividad administrativa, donde la alusión al ‘juez natural’ tiene un inmediato reflejo en el principio de legalidad administrativa, que impone al órgano administrativo el deber de apegar su actuación a las atribuciones conferidas por la Ley y el Derecho…”.

Como se colige de la jurisprudencia invocada supra, el postulado del juez natural consagrado en el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, comporta un derecho según el cual toda persona debe ser juzgada por aquellos jueces predeterminados en la Ley; de modo que se trata, en principio, de la garantía a ser juzgado por órganos jurisdiccionales preexistentes y legalmente competentes.

Asimismo, la doctrina de esta Sala ha establecido que en el ámbito de la actividad administrativa, este derecho se encuentra íntimamente ligado al principio de legalidad administrativa consagrado en el artículo 137 del Texto Fundamental, el cual dispone lo que sigue:

Artículo 137. La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.”

Conforme al principio de legalidad los órganos integrantes del Poder Público deben actuar dentro de la esfera de su competencia, la cual es la medida de la potestad atribuida por la Ley a cada uno de ellos. En tal sentido, no habrá competencia ni, desde luego, actuación administrativa válida, si no existe previamente el señalamiento por norma legal expresa de la atribución reconocida al órgano y los límites que la condicionan. (Vid., sentencia de esta Sala N° 00213 del 18 de febrero de 2009).

Ahora bien, para verificar si dentro del marco del procedimiento de suspensión de despido masivo supuestamente tramitado contra el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Aragua (INVIALTA), el Viceministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social actuó conforme a una norma legal expresa atributiva de la competencia para pronunciarse acerca de un asunto contencioso del trabajo, como lo es el establecimiento de la relación laboral invocada por los trabajadores solicitantes, debe esta Sala realizar las siguientes consideraciones:

El 26 de abril de 2007 comparecieron ante la Inspectoría del Trabajo en Maracay, Estado Aragua, un grupo de trabajadores quienes denunciaron haber sido despedidos por el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Aragua (INVIALTA), razón por la que se acogieron a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Orgánica del Trabajo, relativo a la suspensión del despido masivo.

Por su parte, la representación del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Aragua (INVIALTA), en el acto de contestación de la aludida denuncia, negó que ese instituto hubiese efectuado despidos y afirmó que los reclamantes laboraban para microempresas que prestaban servicios para el instituto. Igualmente, alegó que el “…Mantenimiento Rutinario de Desmonte o Control de Vegetación de los Laterales o Islas de la Autopista Regional del Centro y de las Vías que el Instituto tiene bajo su competencia”, es hecho por cooperativas constituidas para realizar ese trabajo.

El Viceministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, actuando conforme a lo previsto en la Resolución N° 5.075 del 29 de enero de 2007, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.615 del 30 de ese mismo mes y año, por delegación del Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, dictó la Resolución Nº 5.726 del 15 de febrero de 2008 mediante la cual declaró con lugar la suspensión de despido masivo, así como el pago de los salarios y demás beneficios dejados de percibir desde la fecha de los despidos hasta la efectiva reincorporación, interpuesta por un grupo de trabajadores contra el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Aragua (INVIALTA).

Es de hacer notar que en el Punto Previo de la aludida Resolución, el Viceministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, advirtió el criterio de esta Sala relacionado con la competencia para resolver los asuntos contenciosos laborales, cuando con ocasión de la solicitud de inscripción de un nuevo sindicato el patrono rechace la condición de trabajadores de los solicitantes.

En efecto, el órgano recurrido invocó la sentencia N° 02006 de fecha 25 de septiembre de 2001 dictada por esta Sala en el expediente N° 0190, correspondiente al recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad, incoado conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente con solicitud de suspensión de efectos, por la empresa Panamco de Venezuela S.A., (antes Embotelladora Coca-Cola y Hit de Venezuela, S.A.), contra el acto tácito denegatorio producto del silencio administrativo por la no decisión del recurso jerárquico interpuesto ante el Ministro del Trabajo, con ocasión del acto administrativo de efectos particulares contenido en la Boleta de Inscripción de fecha 27 de agosto de 1999, emanada de la Dirección de Inspectoría Nacional y Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Privado del Ministerio del Trabajo, mediante la cual se inscribió y registró el Sindicato Nacional de Trabajadores, Distribuidores y Transportistas de Bebidas Gaseosas, Similares, Conexas y Afines (SINATRABEB).

En el señalado fallo, la Sala estableció lo siguiente:

 “…En todo caso, si el patrono objeta la cualidad de trabajadores de los promoventes del sindicato, o que un número considerable de sus miembros no posee tal condición, podrá ejercer ante la jurisdicción laboral las acciones pertinentes tendientes a determinar si efectivamente existe o no la condición de trabajador. Ello en virtud de que esta calificación de trabajadores sólo puede ser determinada en vía jurisdiccional por los tribunales laborales, pues corresponde a estos órganos jurisdiccionales el conocimiento y decisión de todos los asuntos vinculados con la parte contenciosa y administrativa de la actual ley laboral; exceptuando de tal conocimiento los procedimientos de conciliación y arbitraje y los casos establecidos en los artículos 425, 465 y 519 de dicha Ley, referidos a los recursos que puedan intentarse contra las decisiones dictadas por el Ministro del Trabajo, específicamente los casos de negativa de registro e inscripción de organizaciones sindicales, o en los casos de oposiciones a convocatorias para negociaciones y convenciones colectivas, todo de conformidad con el artículo 1º de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo, la cual está redactada en los términos siguientes:

Artículo 1.- Los asuntos contenciosos del trabajo, que no correspondan a la conciliación ni al arbitraje, y en todo caso, las cuestiones de carácter contencioso que suscite la aplicación de las disposiciones legales y de las estipulaciones de los contratos de trabajo, serán sustanciados y decididos por los Tribunales del Trabajo que se indican en la presente Ley’.



Lo señalado anteriormente, refuerza el principio de la prevalencia de las normas del trabajo, sustantivas o de procedimiento y el principio del orden jerárquico de aplicación de las normas laborales, así como la unidad de la jurisdicción laboral para dilucidar todos los asuntos contenciosos que no se correspondan con los señalados anteriormente cuyo conocimiento, sustanciación y decisión se encuentra atribuida a la jurisdicción contencioso- administrativa”.

Con fundamento en la citada decisión, el Viceministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, señaló en la Resolución Nº 5.726 de fecha 15 de febrero de 2008, que: “…corresponde a los órganos jurisdiccionales el conocimiento y determinación de la existencia o no de la relación laboral cuando ésta resulte controvertida. En tal sentido, es acertado el alegato de falta de jurisdicción esgrimido por el recurrente, ya que la inspectoría a quo no puede declarar la existencia o no de la relación de trabajo”.

No obstante lo anterior, observa la Sala que en el acto administrativo recurrido el Viceministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, se pronunció acerca de la existencia de la relación de trabajo invocada por los trabajadores y declaró con lugar tanto la solicitud de suspensión de despido masivo como el pago de los salarios y demás beneficios dejados de percibir por los reclamantes.

En virtud de lo expuesto y del contenido de la denuncia de la parte actora acerca de la violación a la garantía de ser juzgado por el juez natural, se hace necesario determinar si el aludido órgano tenía competencia para establecer el mencionado vínculo laboral. En tal sentido, se debe traer a colación el contenido de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley Orgánica del Trabajo publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.152, Extraordinario, de fecha 19 de junio de 1997, los cuales establecen lo siguiente:

Artículo 32. Nadie podrá impedir el trabajo a los demás ni obligarlos a trabajar contra su voluntad. (…).

Artículo 33. De conformidad con lo establecido en el artículo anterior, el Ministerio del ramo, mediante resolución motivada, podrá impedir: (…) e) El despido masivo de trabajadores, de conformidad con el artículo siguiente.

Artículo 34. El despido se considerará masivo cuando afecte a un número igual o mayor al diez por ciento (10%) de los trabajadores de una empresa que tenga más de cien (100) trabajadores, o al veinte por ciento (20%) de una empresa que tenga más de cincuenta (50) trabajadores, o a diez (10) trabajadores de la que tenga menos de cincuenta (50) dentro de un lapso de tres (3) meses, o aun mayor si las circunstancias le dieren carácter crítico.

Cuando se realice un despido masivo, el Ministerio del ramo podrá, por razones de interés social, suspenderlo mediante resolución especial. El patrono podrá ocurrir al procedimiento pautado en el Capítulo III del Título VII de esta Ley….

Conforme a lo dispuesto en las normas antes transcritas, para que un despido sea considerado masivo deben reunirse dos supuestos los cuales son los siguientes: a) que la disolución de la relación laboral por parte del patrono afecte a un número específico de trabajadores (10% cuando la empresa tenga más de 100 trabajadores, o 20% cuando ésta tenga más de 50, o 10 de los trabajadores de la que cuente con menos de 50); y b) que tal ruptura se verifique dentro de un lapso determinado o determinable (tres (3) meses o aun mayor si las circunstancias le dieren carácter crítico).

Igualmente, de acuerdo con lo establecido en los artículos 32, 33 y 34 de la Ley Orgánica del Trabajo, supra transcritos, el Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, ante la denuncia de un número considerable de trabajadores sobre la ocurrencia de un despido masivo, se encuentra facultado para pronunciarse respecto a tal situación y evitar la violación de los derechos laborales, así como para ordenar el reenganche de los solicitantes a sus empleos habituales, fundamentado en razones de interés social pues, precisamente, lo que se persigue es la protección de los derechos del trabajador.

La anterior interpretación es acorde con el criterio expuesto en la sentencia N° 00041 del 16 de enero de 2008, dictada por esta Sala en el caso: Servicios Avensa S.A. (SERVIVENSA) Vs. Ministerio del Trabajo, respecto de los asuntos contenciosos laborales que deben resolverse en forma previa dentro del marco de un procedimiento de suspensión de despido masivo.

En efecto, en el señalado fallo la Sala estableció lo siguiente:

“…Precisado lo anterior, se observa que el representante judicial de la recurrente, alegó que en el desarrollo del procedimiento administrativo se llevaron a cabo las adhesiones de distintos trabajadores que requirieron la comparecencia de diferentes empresas distintas a su representada, lo cual le causó estado de indefensión, ya que en el acto recurrido se le impuso la obligación de restablecer a todos los trabajadores a sus lugares de trabajo, incluyendo a los adherentes posteriores que alegaron su despido por parte de otras empresas diferentes a su representada.



Ahora bien, tal como se desprende del acto recurrido así como de las actuaciones contenidas en el expediente administrativo, en fecha 26 de octubre de 1999, los ciudadanos Romer José Fernández, y otros, en su condición de trabajadores, comparecieron por ante la Inspectoría del Trabajo en La Guaira, Estado Vargas, a fin de denunciar que un gran número de trabajadores habían sido despedidos injustificadamente por la empresa MASA y las empresas filiales de AEROVÍAS AVENSA S.A. (AVENSA). (Folio 1 de la primera pieza del expediente administrativo).

Posteriormente, cuarenta y cinco (45) trabajadores más, en su carácter de trabajadores de las empresas AVENSA, SERVIVENSA, y sus empresas filiales, se adhirieron a la solicitud inicial, alegando que las mencionadas empresas constituían una “unidad económica y laboral”, ya que en su mayoría tenían un mismo Presidente y desde que iniciaron su relación laboral han trabajado en el mismo sitio y portan carnets de AVENSA, consignado las pruebas al respecto. (Folios 3 y siguientes de la primera pieza).  

En virtud de ello, en fecha 3 de noviembre de 2000, se ordenó notificar a los representantes legales de las empresas SERVICIOS AVENSA S.A., AEROVÍAS AVENSA S.A., MANTENIMIENTOS DE AVIONES LAM, S.A., MANTENIMIENTO DE AVIONES S.M.L., S.A., TALLERES DIVERSOS TADISA S.A., SERVICIOS AERONÁUTICOS TECH S.A., MANTENIMIENTO DE AVIONES ARI S.A. y MANTENIMIENTO DE AVIONES MASA S.A.; en fecha 30 de noviembre de 2000, se ordenó la notificación de los representantes de las empresas MANTENIMIENTO DE AVIONES HYD S.A., MANTENIMIENTO DE AVIONES CONT S.A. y MANTENIMIENTO DE AVIONES HIDA S. A., y el 19 de septiembre de 2001, se ordenó la notificación de cincuenta y dos (52) empresas filiales de AVENSA, para que comparecieran ante la Inspectoría del Trabajo, a fin de dar contestación a la denuncia de despido masivo.

Con posterioridad a la comparencia de algunas de las referidas empresas y declarar abierto los lapsos probatorios con respecto a las diferentes empresas, la Ministra del Trabajo en la oportunidad de decidir, entró a revisar si en el presente caso, entre las empresas AEROVÍAS AVENSA S.A. (AVENSA), SERVICIOS AVENSA S.A. (SERVIVENSA) y sus empresas filiales, se configuraba una ‘unidad económica o grupo de empresas’, circunstancia que analizó, en virtud de haber sido alegada por los trabajadores y para verificar si se encontraba dentro del supuesto de hecho del artículo 34 de la Ley Orgánica del Trabajo.  

Así, luego de analizar el particular antes señalado, estudiando las actas que conforman el expediente administrativo, en el acto recurrido la Administración concluyó que existía una unidad económica integrada por las empresas AVENSA y SERVIVENSA y sus empresas filiales, lo que permitió que la decisión concerniente a la suspensión del despido masivo y la orden del restablecimiento de los trabajadores al lugar de labores, abarcara a las empresas antes mencionadas, que serían solidariamente responsables en virtud de lo establecido en el artículo 21 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

Por otra parte, la recurrente alegó que la Ministra del Trabajo usurpó las funciones de otra rama del Poder Público, como lo es del Poder Judicial, al decidir sobre una materia ajena a su competencia, por ser evidente que la decisión emitida por ella, al establecer la existencia de una ‘unidad económica o grupo de empresas’,  es de carácter contencioso, que por sus  características de ser litigiosa y contradictoria, debe ser conocida y resuelta por un juez laboral competente. Añade que esta funcionaria actuó fuera del ámbito de la conciliación y el arbitraje; y señala que escapa de su competencia pronunciarse acerca de la existencia de una ‘unidad económica o grupo de empresas’, ya que constituye una materia ajena a los despidos masivos, conforme a la normativa legal y reglamentaria que rigen la suspensión de los mismos.

Ahora bien, establece el artículo 655 de la Ley  Orgánica del Trabajo: 

Los asuntos contenciosos del trabajo cuyo conocimiento, sustanciación y decisión no hayan sido atribuidos por esta Ley a la conciliación o al arbitraje o a las Inspectorías del Trabajo continuarán su tramitación en los Tribunales del Trabajo o Juzgados de Estabilidad Laboral previstos en esta Ley…’. 



Asimismo, se observa que de conformidad con lo establecido en los artículos 33 y 34 eiusdem, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 63 al 68 de su Reglamento, corresponde a la Administración Pública conocer de todos aquellos casos en los cuales los trabajadores denuncien la existencia de un despido masivo. En tal sentido, la legislación laboral ha dispuesto un procedimiento especial, que a instancia de parte y aun de oficio permite al Ministro o Ministra del Trabajo  suspender los efectos del despido masivo, en cuyo caso ordenará la reinstalación o reenganche de los trabajadores afectados.

(Omissis)

Por otra parte, cabe destacar que la Sala Constitucional, ha reconocido en sentencias Nros. 183 del 8 de febrero de 2002, caso: ‘Plásticos Ecoplast, C.A.’ y 3.297 del 1 de diciembre de 2003, caso: ‘Servicauchos Grumento, S.A.’, que a partir del principio de primacía de la realidad sobre las formas que impera en el Derecho Laboral –sea éste material o procesal- establecido en el artículo 89 constitucional, se persigue la protección del trabajador frente a la potencial posibilidad de eludir la responsabilidad del patrono a través de la constitución de diversas estructuras societarias. En tal sentido, se tiene que la obligación que surge de un grupo económico es indivisible y en virtud del marcado orden público que reviste la materia laboral se requiere, desde una perspectiva intraprocesal, que se demuestre a través de los medios probatorios (documentales), los elementos legalmente previstos para asegurar su existencia y en consecuencia, hacer efectiva su responsabilidad ante el trabajador.

Así, la figura de grupo de empresas conlleva a la presunción, salvo prueba en contrario, de la unidad económica y en consecuencia, de la responsabilidad solidaria de la empresa. Es por ello, que en el presente caso no se deriva una situación de indefensión frente a la empresa recurrente, ya que ésta, durante el procedimiento administrativo, tuvo la oportunidad para desvirtuar el alegato de los trabajadores referido a la unidad económica existente entre las referidas empresas, lo cual no hizo.

Ahora bien, estima la Sala que para la determinación del despido masivo conforme a las normas antes precitadas, el Ministerio del Trabajo, en uso de su competencia, está en el deber de entrar a verificar –en casos como el presente, donde se denuncia la existencia de una unidad o grupo económico-, si tal situación se configuró entre las empresas denunciadas, sin que exista impedimento para ello, ya que estaría actuando de conformidad con el principio constitucional consagrado en la parte in fine del numeral 1 del artículo 89 de nuestra Carta Magna que dispone: ‘En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias’, protegiendo así al débil jurídico, que serían los trabajadores.

En efecto, en el acto administrativo, una vez determinada la existencia de una unidad económica por las empresas denunciadas con fundamento en las pruebas, y la ocurrencia de los despidos, se verificó si los mismos representaban el porcentaje suficiente para considerarlo masivo, con respecto al universo de trabajadores que prestaban servicios para AVENSA y SERVIVENSA y sus filiales. Al respecto, se señaló que: ‘… en cuanto al universo de trabajadores que prestaban servicios para AVENSA y SERVIVENSA y sus empresas filiales, según listado enviado por estas (sic) a la Asamblea Nacional en fecha 23 de Enero de 2.002, el cual riela a los folios 1.161 al 1.188 pieza 5 del expediente, permite apreciar a este Despacho que para las mencionada (sic) empresas laboraban un universo de mil trescientos treinta y un (1.331) trabajadores; y examinadas cuidadosamente las actas del presente expediente se pudo constatar que, aunque el número de denunciantes alcanza la cifra de 415, sin embargo, luego de excluir los nombres que se encuentran repetidos en diversas actas, se observa que el número correcto de denunciantes despedidos asciende a trescientos cuarenta y uno, lo que representa un total de veinticinco como sesenta y uno por ciento (25,61%) de trabajadores despedidos, y así se establece’.


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