Derechos fundamentales en la unión europea. Evolución y prospectiva: La construcción de un espacio jurídico europeo de los derechos fundamentales Teresa Freixes Sanjuán1




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DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA.

EVOLUCIÓN Y PROSPECTIVA:

La construcción de un espacio jurídico europeo

de los derechos fundamentales

Teresa Freixes Sanjuán1
(Publicado en la Revista de Derecho Constitucional Europeo nº 4, 2005).


INTRODUCCIÓN
Al abordar el estudio de los derechos fundamentales en la Unión Europea es necesario tener presente que, teniendo en cuenta la complejidad del ordenamiento jurídico al cual pertenecemos desde que nos integramos en Europa2, nos encontramos ya dentro de un sistema, integral aunque todavía inacabado, de reconocimiento y tutela de los derechos fundamentales, que comprende tanto el sistema comunitario y el derivado de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros de la Unión, como el sistema del Consejo de Europa, además del producido por los órganos legislativos propios. Este sistema, con estas tres ramas, la europea comunitaria, la derivada del Convenio Europeo de Derechos Humanos y la del derecho interno, está hoy en día más armonizado de lo que en general se piensa, y representa los grandes valores sobre los que se fundamenta el patrimonio europeo común3. Además, también quiero remarcar que actualmente, hablar del reconocimiento y la tutela de los derechos fundamentales en Europa comporta, también, hablar del proceso de constitucionalización de la Unión Europea.
En este contexto, es necesario señalar la especial significación que cobra el art. 6 TUE en relación con la posición que ocupan los derechos fundamentales en Europa. Sobre todo porque, mediante los reenvíos que este artículo realiza al Convenio Europeo de Derechos Humanos y a las tradiciones constitucionales comunes (de los Estados miembros que, a su vez, son miembros del Consejo de Europa) se establece una conexión de una importancia singular entre los tres sistemas jurídicos antes mencionados: El de la Unión, el del Consejo de Europa y el de cada uno de los Estados miembros. Se ha creado, de esta manera, un complejo sistema de derechos fundamentales compuesto por la conexión entre tres niveles de ordenamientos jurídicos: el de la Unión europea, el del Consejo de Europa y el de cada uno de los Estados miembros de las dos organizaciones. Este sistema, formado por un número limitado de derechos fundamentales atribuye a los derechos en él comprendidos una protección especial bajo la técnica de los principios generales del derecho comunitario.
Este artículo, por consiguiente, tiene una triple estructura jurídica: Por una parte, como un punto de conexión entre los tres niveles de ordenamientos jurídicos. Por otra parte, como norma de reenvío para la determinación de derechos fundamentales comunitarios, ya que la “lista” de derechos fundamentales se ha formado a partir de los derechos del CEDH y de los de las tradiciones constitucionales comunes (los cuales deberán ser determinados a partir de la doctrina del Tribunal de Justicia). Además estos derechos fundamentales tienen, en el orden jurídico comunitario, la naturaleza de principios generales que, con la acción del Tribunal de Justicia, constituyen las bases de nuevas normas jurídicas, pero también verdaderos derechos subjetivos aplicables no sólo a los ciudadanos de la Unión sino, a partir del art.1 de la CEDH, a toda persona sometida a la jurisdicción de la Unión o a la de cualquier Estado miembro.
Pero, además, en la Unión Europea, además de los reenvíos del art. 6 TUE, los Tratados reconocen y garantizan derechos fundamentales concretos, no ya bajo la técnica de los principios generales sino en tanto que derechos jurídicamente configurados como tales, que se han ido incorporando a los Tratados progresivamente, desde el Tratado de la Comunidad Europea, el Tratado de Maastrich y el Tratado de Amsterdam. Posteriormente, la proclamación de la Carta de los Derechos Fundamentales en Niza y la adopción del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa por parte de las Instituciones de la Unión (en adelante la Constitución Europea), han hecho visibles y han ampliado el elenco de los derechos fundamentales en Europa. La no integración de la Carta en los Tratados y el hecho de que el proceso de ratificación de la Constitución Europea se encuentre paralizado por el referéndum negativo de Francia y Holanda, es lo que origina que al inicio de esta introducción afirme que estamos en presencia de un verdadero sistema tripartito de derechos fundamentales "integral, pero todavía inacabado". Veamos cómo se ha ido formando y cuáles son las expectativas que hoy en día se abren en torno a los derechos fundamentales en la Unión.

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LOS TRATADOS VIGENTES
Que en la Unión Europea se haya producido un amplio reconocimiento de los derechos fundamentales, ya fueran de libertad, de participación o prestacionales, como fruto de una evolución que ha comportado la progresiva instauración de una fuerte garantía de los mismos por parte del Tribunal de Justicia comunitario4, no resulta extraño en una organización, como es la de la Unión, que ya desde el Tratado de la CECA proclamó que sus objetivos no eran meramente económicos sino que pretendía avanzar en la consecución de la paz y una unión más profunda5, que asumió que el ámbito económico de las Comunidades Europeas debía respetar escrupulosamente los derechos fundamentales del Convenio de Roma de 19506 y que incorporó la necesidad de aplicar el Derecho comunitario de acuerdo con los derechos fundamentales y las tradiciones constitucionales comunes y desarrollar las políticas sociales y económicas en el marco de la Carta Social Europea y de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores7.
En este contexto, ha sido el Tribunal de Justicia la institución comunitaria que, desde los inicios, ha contribuido con mayor fuerza a la eficacia de los derechos fundamentales (en la Comunidad Europea primero y en la Unión Europea después) y no sólo con motivo del Tratado de Maastrich y la reforma de Amsterdam. A lo largo de su existencia, si la CEE y posteriormente la UE, se vieron obligadas a incluir los derechos fundamentales en los Tratados y respetarlos al elaborar sus normas o al ejecutar sus políticas, ello fue debido, en gran medida, a la acción protectora que al respecto adoptó el Tribunal de Justicia, aún cuando éste no se encontrara habilitado para ello por los Tratados comunitarios hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam.
El reconocimiento inicial y la protección "pretoriana" del Tribunal de Justicia
El Tratado fundacional de la Comunidad Europea ya realizó un reconocimiento de distintos derechos, básicamente de contenido económico, en el contexto del Mercado Común que se creaba con el Tratado. Las denominadas libertades fundamentales (libertad de circulación, derecho de establecimiento, libre competencia y no discriminación por razón de origen nacional en el ejercicio de estas libertades) se acompañaban en este texto fundacional de la cláusula de igualdad salarial (entre hombres y mujeres por un mismo trabajo). De estos reconocimientos, el Tribunal de Justicia derivó un amplio elenco de derechos fundamentales y diversos reenvíos a otros textos internacionales y a las constituciones de los Estados miembros, los cuales fueron posteriormente incorporados, mediante sucesivas reformas, a los Tratados comunitarios.
Consciente de que la aplicación del Derecho comunitario en numerosas ocasiones podía entrar en colisión con derechos fundamentales, el TJCE, dado que los Tratados originarios únicamente incluían lo que se denominaron las "libertades fundamentales" de naturaleza básicamente económica, comenzó a configurar los derechos fundamentales bajo la técnica de reconocerlos como principios generales del Derecho comunitario. Al no existir en los Tratados una "declaración" o una sistematización de derechos fundamentales, éstos fueron "extraídos" por el TJCE del Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros mediante unos reenvíos que fueron progresivamente sentando jurisprudencia . El TJCE, con un "activismo" judicial que le acarreó fuertes críticas tanto por parte de las Instituciones Comunitarias (Consejo y, sobre todo, en una primera etapa, Comisión) como de los estados, creó de este modo la construcción jurídica que se ha convertido en el art. F.2 del Tratado de Maastrich, actual art. 6.2 del Tratado para la Unión Europea. De este modo, la Unión Europea se ha vinculado a los derechos del Convenio Europeo de Derechos Humanos y a las tradiciones constitucionales comunes a sus Estados miembros.
Ciertamente, la postura del Tribunal de Justicia ha sido más fruto del voluntarismo y de su posición militante en defensa de los derechos fundamentales que de las normas comunitarias reguladoras de tales derechos. Sobre todo porque, en el mismo Tratado para la Unión Europea, en su art. L, se excluyó al art. F.2 (el que dispone la vinculación de la Unión a los derechos fundamentales) del control jurisdiccional por parte del Tribunal de Luxemburgo hasta que tal prohibición desapareció con el Tratado de Amsterdam. Hasta Amsterdam, pues, los derechos fundamentales, en puridad, y con el TUE en la mano, fueron principios generales del Derecho Comunitario exentos formalmente de control jurisdiccional. Si no hubiera sido por la acción protectora del Tribunal de Justicia, aún sin base legal clara, los derechos fundamentales no hubieran sido más que una fórmula retórica despojada de todo efecto jurídico en el ámbito de la Unión Europea.
También hay que señalar que, en su acción creadora de derechos fundamentales, el TJCE ha venido utilizando con gran frecuencia, además del Convenio Europeo de Derechos Humanos la jurisprudencia del TEDH como fuente de sus fundamentos jurídicos8, aunque, al no estar formalmente integrado el CEDH en el Derecho Comunitario, el Tribunal de Justicia no está estrictamente vinculado a seguir la doctrina de Estrasburgo y, en algunas ocasiones, se observan ciertas diferencias entre las sentencias de ambos Tribunales relativas a litigios con el mismo fondo9.
Es necesario realizar también una mención sobre las dificultades que ha tenido el TJCE, en su labor creadora de los derechos fundamentales, desde la perspectiva procesal, puesto que no existe procedimiento específico alguno de protección de derechos ante este Tribunal. Ello significa que el TJCE ha impulsado la protección de los derechos fundamentales a partir de los procedimientos actualmente previstos, especialmente de la cuestión prejudicial y el recurso directo, que no están diseñados, en principio, para otorgar una tal protección. Ciertamente, en los primeros años de las Comunidades, e incluso, de la Unión, cuando los derechos fundamentales no eran formalmente justiciables ante el Tribunal de Justicia, era comprensible la inexistencia de procedimientos específicos para proteger los derechos. Sin embargo, en la actualidad, cuando los Tratados contienen un cuerpo importante de derechos fundamentales, cuando el Tribunal de Justicia ya tiene expresamente atribuida su protección, cuando se ha proclamado ya una Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea y cuando se ha iniciado el proceso de constitucionalización de la Unión, se impone el establecimiento de un procedimiento adecuado para la protección de esos derechos fundamentales que, tal como parece va a constatarse en este proceso "constituyente" europeo, constituirán uno de los pilares más importantes de la Europa del siglo XXI10.
Los derechos fundamentales en los Tratados comunitarios
Los objetivos económicos del proceso de Unión Europea han sido difundidos hasta la saciedad. La moneda única, el "euro", se ha convertido en un parámetro cada vez más y más conocido. Parece como si todas las miradas se estén dirigiendo a un único punto, como si lo único que importara en este proceso fuese la consecución de objetivos de política monetaria y financiera y que ésta no tuviera ninguna relación con todo aquello que rodea, en su sentido más estricto, a los derechos fundamentales de quienes se encuentren en el ámbito territorial de los estados miembros de la Unión. En el contexto, actual, cuando se ha puesto en entredicho la garantía de los derechos establecida por la Constitución Europea, se hace cada vez más necesario analizar, desde una perspectiva jurídica estricta, la posición que ocupan los derechos fundamentales en el seno de la Unión.
Los derechos fundamentales en la superación del marco económico de la Unión
La Unión Europea no va a ser, no es ya sólo una unión económica, un mercado común11. La Unión Europea pretende también ser, y el texto de los Tratados de Maastrich, Amsterdam y Niza (sin tener que llegar a invocar en este punto a la Constitución Europea) así lo demuestran, una Unión fundamentada en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y promotora del progreso económico y social de sus pueblos. Desde esta perspectiva, incluso podríamos llegar a la conclusión de que, si no se produce una cierta cohesión en la ciudadanía, si los ciudadanos europeos no se sienten vinculados a esta idea de Europa, los objetivos de la Unión, incluso los meramente económicos, resultarían inalcanzables por el rechazo que los ciudadanos podrían experimentar hacia el proceso de unificación, tal como hemos comprobado en los referúndums habidos en Francia y en Holanda. Y todavía más, en otros países de la Unión es necesario también un referéndum para poder ratificar los cambios en los Tratados. Los denominados “euroescépticos” tendrían el campo abonado si la Unión no lograra asegurar a la ciudadanía que en el marco de una Europa unificada podrían situarse en una mejor posición para el libre desarrollo de su personalidad, la garantía de la dignidad y el ejercicio de sus derechos fundamentales12. Veamos, al respecto, en primer lugar, cual es el reconocimiento de derechos fundamentales en los Tratados vigentes.
El "catálogo" de los derechos fundamentales en los Tratados comunitarios
En la actualidad, tanto en el Tratado de la Comunidad Europea (TCE), como en el Tratado para la Unión Europea (TUE), tras las modificaciones de los Tratados de Amsterdam y Niza, se incluyen regulaciones de derechos fundamentales:
A.- Tratado para la Unión Europea


  • Arts. 2: Objetivos de la Unión. En este artículo son dos las cuestiones a destacar. La primera, que en el mismo se dispone que hay que reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de los Estados miembros mediante la creación de una ciudadanía europea, disposición que más adelante se concreta con los derechos de ciudadanía. Y la segunda consiste en la obligación de mantener íntegramente y desarrollar el acervo comunitario, dentro del cual el respeto a los derechos fundamentales, a las libertades económicas y a la igualdad entre mujeres y hombres, ocupan un importante lugar.

  • Arts. 6 y 7: Derechos fundamentales. El artículo 6 incorpora, en su primer párrafo, los principios del Estado de Derecho, la democracia y el respeto a los derechos humanos, como principios comunes a los Estados miembros, a la estructura jurídica de la Unión. Al mismo tiempo, en el segundo párrafo, se reproduce el contenido del antiguo art. F TUE estableciendo la obligación de respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales del CEDH y las tradiciones constitucionales de los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario, pero esta vez posibilitando su invocación directa ante el Tribunal de Justicia, al incluirse el apartado 2 del art. 6 entre las disposiciones que el art. 46 TUE considera de la competencia del TJCE. El artículo 7 introduce garantías sobre el Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos, consistentes en el establecimiento de un procedimiento de sanción, que puede derivar en la prohibición de ejercer el derecho al voto en las Instituciones comunitarias, sobre los Estados miembros en los que se pueda constatar la persistencia de una violación grave de tales principios.

B.- Tratado de la Comunidad Europea:




  • Arts. 2 y 3: Igualdad entre las mujeres y los hombres como derecho de alcance transversal a todo el ordenamiento y políticas de la Comunidad Europea. En el artículo 2 se considera como misión de la Comunidad, entre otras, la igualdad entre el hombre y la mujer. El artículo 3, por su parte, enumera las acciones que tiene que llevar a término la Comunidad para conseguir sus fines (en esencia, todas las políticas comunitarias) y dispone que en todas las actividades contempladas en el texto del artículo, la Comunidad se fijará el objetivo de eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad.

  • Art. 13: Prohibición de discriminación. En el artículo 13 se dispone que las instituciones comunitarias, en el ámbito de sus competencias, podrán adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.

  • Arts. 17 a 21: Ciudadanía de la Unión. En el art. 17 se crea una ciudadanía de la Unión vinculada a la nacionalidad de cualquiera de los Estados miembros, la cual otorga a quienes la posean la titularidad de los derechos y deberes previstos en el Tratado de la Comunidad Europea. El artículo 18 incorpora el derecho a la libre circulación y residencia como derecho de ciudadanía, con independencia del ejercicio de las libertades económicas inicialmente previstas por el Tratado. El artículo 19 reitera el derecho al sufragio activo y pasivo de los nacionales de los Estados miembros en las elecciones municipales en cualquiera de tales Estados en las mismas condiciones que sus nacionales. El artículo 20 se refiere al derecho de los ciudadanos europeos a la protección diplomática y consular de cualquier Estado miembro si el suyo no la tiene establecida en un tercer país en el que la precise. El artículo 21 regula el derecho de petición ante el Parlamento Europeo y el acceso al Defensor del Pueblo europeo.

Hay que señalar en este punto que el hecho de poseer la ciudadanía europea (por ser ciudadano de cualquiera de los Estados miembros) no sólo da derecho a estos derechos de ciudadanía sino a todos los que se regulan en el Tratado de la Comunidad Europea y en el Tratado para la Unión Europea, a diferencia de los ciudadanos de terceros países que únicamente son titulares de los derechos del art. 6 TUE en la medida en que se los reconocen el CEDH y las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros.

  • Arts. 39 a 55: Libertades constituyentes. Entre estos artículos se reproducen las libertades económicas que desde un primer momento cimentaron el funcionamiento del Mercado Común, es decir, la libertad de circulación de personas, mercancías, servicios y capitales y el derecho de establecimiento, sin discriminación por razón de origen nacional13.

  • Arts. 61 a 69: Derecho de asilo, derecho a la seguridad y política de inmigración. Bajo el rótulo “Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas”, el Tratado de Amsterdam incorpora al Tratado de la Comunidad Europea el acervo derivado de los Acuerdos de Schengen, incluyendo la políticas migratorias en relación con los derechos de nacionales de terceros países, las medidas de cooperación policial y judicial en materia civil y penal para garantizar el derecho a la seguridad. A destacar la mención de la Convención de Ginebra y su Protocolo adicional sobre el estatuto de los refugiados y desplazados para conceder el asilo o la residencia temporal en estas situaciones.

  • Arts. 136 a 153: Derechos económicos y sociales. Otro de los logros del Tratado de Amsterdam fue la incorporación del Acuerdo sobre la Política Social y Económica14, que no había podido ser incluido en el Tratado de Maastrich por la oposición del Reino Unido, al Tratado de la Comunidad Europea, completándose así los derechos económicos y sociales que ya habían sido reconocidos con anterioridad en los Tratados. A este respecto cabe destacar la inclusión del objetivo de un alto nivel de empleo (art. 127), la cita de la Carta Social Europea y la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores como fuente de derechos (art. 136), las regulaciones de mejora de las condiciones del trabajo, incluyendo la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, la seguridad social, la protección en caso de rescisión del contrato laboral, la representación y defensa de los derechos de los trabajadores mediante la negociación colectiva y la acción sindical (art. 137 en combinación con el art. 140)15. En el art. 141, el antiguo art. 119 sobre igualdad salarial16, del que se había extraído una importante legislación y jurisprudencia de promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, además de garantizarse la igualdad de salario por el mismo trabajo, se incorporó la jurisprudencia del TJCE sobre el trabajo del mismo valor y la garantía de que no pudieran ser contrarias al Derecho comunitario las acciones positivas que se pudieran instrumentar para promover la igualdad de oportunidades en relación con el sexo menos representado en las actividades profesionales17. También cabe mencionar la inclusión de la educación, formación profesional y medidas sobre la juventud en los arts. 149 y 150, el derecho a la cultura en el art. 151, a la salud en el art. 152 y la protección de los consumidores y usuarios en el art. 153.

  • Arts. 163 a 173: Investigación y desarrollo tecnológico, regulándose la promoción de tales actividades tanto a nivel universitario como en los centros de investigación y las empresas.

  • Arts. 174 a 176: Medio ambiente. Las políticas medioambientales, a tenor del art. 174 han de tener como objetivos la conservación, protección y mejora de calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas y la utilización prudente y racional de los recursos naturales.

  • Arts. 177 a 181: Cooperación al desarrollo. En este punto hay que remarcar las disposiciones del art. 177.2 cuando subordinan tal actividad a la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

  • Art. 190: Mandato para el procedimiento electoral basado en principios comunes para la elección de los miembros del Parlamento Europeo. Este artículo establece que el Parlamento Europeo ha de elaborar un proyecto, que será decidido por el Consejo por unanimidad, para elegir a sus miembros a través de un procedimiento electoral uniforme o basados en principios comunes. Una vez acordado tal procedimiento, los Estados miembros deberán modificar sus leyes electorales internas para adecuarlas a la nueva regulación comunitaria18.

  • Art. 194: Derecho de petición ante el Parlamento Europeo. Por expresa disposición de este artículo (proveniente del Tratado de Maastrich) cualquier ciudadano o cualquier persona física o jurídica residente o que tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a presentar, individual o colectivamente o en asociación con otras personas, una petición sobre cualquier actividad comunitaria que le afecte directamente.

  • Art. 207 y 255: Acceso a los documentos de las Instituciones comunitarias y transparencia en la toma de decisión de la Unión. Ciertamente, la Unión Europea no se ha distinguido precisamente por la transparencia, ni en la toma de decisiones ni en la ejecución de las políticas comunitarias. Y el clamor que se ha ido elevando contra la opacidad de las instituciones europeas condujo a que el mismo Grupo de Reflexión, el que preparó la Conferencia Intergubernamental que culminó en Amsterdam, postulara en su informe la necesidad de aumentar los instrumentos que facilitaran el conocimiento real del proceso de integración europea por parte de los ciudadanos19.

Ello ha originado que, sin que podamos afirmar tampoco en este supuesto que se hayan colmado las expectativas generadas, el Tratado de Amsterdam conceda a todos los ciudadanos el derecho de acceso a todos los documentos elaborados por los órganos europeos y, con su consentimiento, a los de los Estados miembros, así como la posibilidad de conocer los resultados de las votaciones y las motivaciones de cada delegación nacional cuando el Consejo apruebe las normas comunitarias.
Vemos, pues, que los derechos fundamentales, bajo diferentes estructuras jurídicas y niveles de protección, han estado presentes, con distinta intensidad, en prácticamente todo el proceso de integración europea. Tímidamente al principio, y con todos los efectos de estar incorporados a los Tratados comunitarios después, los derechos fundamentales constituyen un elemento identificador de la Europa que se pretende con la integración. Es posible que sean las propias exigencias económicas de la integración quienes estén necesitadas de cohesión social y ausencia de convulsiones y, quizás por ello, haya sido posible el establecimiento de una progresiva vinculación de la Unión a los derechos fundamentales, vinculación que se ha ido conformando en paralelo con un mayor reclamo de democracia y Estado de Derecho. Sea como fuere, lo cierto es que cuando en el Consejo de Colonia y de Tampere se decidió la elaboración de una Carta de los Derechos Fundamentales para la Unión Europea, no se actuaba en el vacío, sino en presencia de un, aunque asistemático y disperso, verdadero acervo comunitario en materia de derechos fundamentales derivado tanto de los Tratados comunitarios y sus normas de reenvío como del derecho derivado y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia20.
Y también tenemos que señalar que, a pesar de constituir una garantía jurisdiccional, la instauración del Defensor del Pueblo Europeo aparece como un importante instrumento de protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos frente a las Institutiones y los órganos de la Unión.
La Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea
La Carta de derechos fundamentales, proclamada en la Cumbre de Niza de diciembre de 2000, constituye el primer catálogo organizado de los derechos fundamentales que ha sido adoptado formalmente por la Unión Europea21.
Los derechos proclamados en la Carta
La Carta de los Derechos Fundamentals comprende todo tipo de derechos, ya sean individuales, políticos y sociales, los derechos derivados de los avances de la bio-medicina y del desarrollo de las nuevas tecnologías. Los derechos, tras un Preámbulo donde se describen los principios inspiradores de la Carta, se sistematizan alrededor de siete Capítulos, seis con los derechos proclamados y el último con las cláusulas generales o transversales:


  • El primer capítulo, con los derechos vinculados a la dignidad, proclama la inviolabilidad de la dignidad humana, reconoce el derecho a la integridad física y moral, comprendiendo el espacio de la biología y la medicina, y prohibe la tortura y los malos tratos, así como la esclavitud y los trabajos forzados.

  • El segundo comprende las libertades clásicas, como el derecho a la libertad y la seguridad, el respeto de la vida privada y familiar, la libertad de pensamiento o de conciencia y religión, la libertad de expresión y de información o artística y científica, de reunión y asociación, la libertad de empresa y el derecho de propiedad, así como otros derechos como el derecho a la educación y al trabajo y a la libertad profesional, la protección de los datos de carácter personal, el derecho de asilo y a una cierta protección frente al alejamiento, expulsión y extradición de extranjeros.

  • En el tercer capítulo, bajo el rótulo genérico de la igualdad, se proclaman la igualdad ante la ley, la prohibición de discriminación, la diversidad cultural, religiosa y lingüística, la igualdad entre las mujeres y los hombres, los derechos de los niños, los derechos de la tercera edad y la integración de las personas con discapacidades.

  • El cuarto capítulo comprende los derechos de solidaridad, como el derecho a la información y consulta de los trabajadores en la empresa, la negociación y acción colectiva, el acceso a los servicios de empleo, la protección frente a los despidos injustificados, el derecho a unas condiciones del trabajo dignas y equitativas, la prohibición del trabajo infantil y la protección de los jóvenes en el trabajo, la protección de la familia y la conciliación entre la vida profesional y familiar, la seguridad y la ayuda social, la protección de la salud, el acceso a los servicios de interés económico general, la protección del medio ambiente y la protección de los consumidores.

  • Los derechos de ciudadanía están inscritos en el quinto capítulo: derecho de voto y de elegibilidad en las elecciones al Parlamento europeo y en las elecciones municipales en el estado de residencia, derecho a una buena administración, derecho de acceso a los documentos de los órganos de la Unión, derecho de petición, libertad de circulación y de residencia, derecho a la protección diplomática y consular y derecho de acceso al Defensor del Pueblo europeo.

  • En el capítulo sexto se regula la justicia, el derecho a un recurso efectivo y a acceder a un tribunal imparcial, la presunción de inocencia y los derechos de la defensa los principios de legalidad y proporcionalidad de los delitos y las penas y el derecho a no ser juzgado o castigado penalmente dos veces por una misma infracción.

Nos encontramos, pues, ante una amplia lista de derechos, proclamados con una mayor o menor extensión y precisión, según cada caso, que está seguida, en el séptimo capítulo, de unas disposiciones generales que, según nuestra opinión, constituyen la cláusula de salvaguardia jurídica de la Carta pues, como veremos enseguida, sin estas cláusulas, la eficacia de los derechos fundamentales podría verse en graves dificultades tanto en la Unión como en los estados miembros.


La garantía de la cláusula transversal del art. 53 de la Carta en la determinación del estándar aplicable a los derechos fundamentales
Para ello presentaremos simplemente un ejemplo, respecto del trato jurídico que la Carta atribuye a la igualdad entre las mujeres y los hombres en el artículo 23, con el siguiente texto: "La igualdad entre hombres y mujeres debe ser asegurada en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución. El principio de igualdad no impide el mantenimiento o la adopción de medidas que ofrezcan ventajas concretas a favor del sexo menos representado".
Esta sobria regulación de la Carta, contrasta con el tratamiento que ha recibido la igualdad entre las mujeres y los hombres, en el Derecho comunitario. En efecto, en múltiples enunciados de la legislación comunitaria, la igualdad aparece como uno de los ejes esenciales de toda la actividad de la Comunidad Europea. En los artículos 2 y 3 del Tratado CE, la igualdad entre las mujeres y los hombres constituye, a la vez, una misión y un objetivo y un medio de acción de la Comunidad que debe desplegar sus efectos en todas las políticas comunitarias (desde la política económica y monetaria y la distribución de los fondos estructurales hasta la política social y la cooperación al desarrollo, lo mismo que para el resto de las finalidades de la Comunidad). Por otra parte, la igualdad ha recibido un amplio desarrollo en el Derecho derivado y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Además, si hemos de tener en cuenta lo que la Convención afirma sobre su método de trabajo, los ejes centrales o las fuentes de inspiración que han presidido la elaboración de la Carta han sido, el propio Derecho comunitario, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros y otros instrumentos o tratados internacionales ratificados por la Unión o los estados miembros. Desde esta perspectiva, el estándar o nivel que la igualdad alcanza en la Carta, es considerablemente inferior al que este derecho había consolidado en el Derecho comunitario (y no hablemos del que se había consagrado en la Conferencia de Pekín, cuya Plataforma de acción había sido suscrita por la propia Unión Europea). ¿Es que esto significa que, a partir de lo que dispone la Carta, el nivel de protección y desarrollo de la igualdad está en proceso de disminución? La respuesta es negativa, y también lo sería si la pregunta nos la hubiéramos formulado a través de cualquier otro derecho contenido en la Carta.
Tal afirmación obedece al mandato de las disposiciones generales que, tal como ha sido constatado, constituyen la cláusula de salvaguardia jurídica de la Carta. ¿Por qué? Pues porque el art. 53 de la Carta dispone lo siguiente: "Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de aplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho Internacional y los convenios internacionales de los que son parte la Unión, la Comunidad o los Estados miembros, y en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como por las constituciones de los Estados miembros"22.
Esta Carta, que todavía hoy no ha sido dotada formalmente de valor jurídico vinculante, comienza a surtir ciertos efectos jurídicos a partir de la acción del Tribunal de Justicia, cuyos Abogados Generales están alegando los derechos de la Carta como principios generales del Derecho comunitario. También el Parlamento, la Comisión y el Consejo, citan sistemáticamente a la Carta en los fundamentos jurídicos de las normas comunitarias y de los programas de acción. Y el Defensor del Pueblo Europeo se encuentra también vinculado por los derechos de la Carta, en cuanto que principios generales del Derecho Comunitario cuyo contenido encierra verdaderas cláusulas de derechos23.
También hay que constatar que, en el actual proceso de constitucionalización de la Unión, la Carta de los Derechos Fundamentales, textualmente en los artículos que reconocen derechos y con modificaciones en el título de las "cláusulas generales", ha sido incorporada al texto de la Constitución Europea, concretamente, es la Parte Segunda del texto constitucional.
Teniendo en cuenta lo que se acaba de exponer en relación con los derechos fundamentales en la Unión Europea, el proceso de integración europea, lejos de originar una disminución del estándar de los derechos constitucionalmente reconocidos, está aumentando considerablemente su nivel de eficacia y protección, aún teniendo en cuenta que la Carta de los derechos fundamentales no tiene todavía valor de Tratado, que la Constitución Europea no está en vigor y que no se ha instrumentado todavía, ni en la Carta ni en la Constitución, un procedimiento específico de protección de derechos ante el Tribunal de Justicia. Varias son las razones que avalan esta afirmación:


  • Los Tratados comunitarios, que son normas de eficacia directa y vinculante, tanto para la Unión como para los estados miembros, contienen ya un importante cuerpo de derechos fundamentales, que complementa a los derechos del Convenio Europeo de Derechos Humanos y a los que se reconocen en las constituciones de los estados miembros.

  • El art. 6.2 TUE establece la vinculación de la Unión Europea a los Derechos del Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las tradiciones constitucionales comunes, creando de esta forma una interrelación tripartita (el sistema de derechos de la Unión, el del Consejo de Europa y el de las constituciones de los estados) que está configurando un verdadero sistema, integral y en evolución, de derechos fundamentales en Europa.

  • El TJCE utiliza cada vez más, como también lo hacen los Tribunales constitucionales de los estados, la jurisprudencia del TEDH como fundamento de sus decisiones.

  • Al estar vinculada la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (los estados miembros forman parte del sistema del Convenio), aquélla tiene que aplicar las disposiciones de éste como estándar mínimo, de manera que, al igual que los estados, los órganos de la Unión tendrán que ponderar entre la regulación del Derecho comunitario y la del CEDH para determinar y, consiguientemente, aplicar el estándar más elevado en cada caso concreto.

  • Cuando la Carta de derechos fundamentales quede incluida en la Constitución europea y, por consiguiente, tenga valor de "hard law" se reforzará aún más el nivel de protección, pese a que en alguno de sus artículos la Carta "constitucionalizada" parezca ofrecer una garantía menor, puesto que la cláusula transversal que se contiene en su art. 53 obliga a ponderar entre el Derecho comunitario, los tratados o convenios internacionales de los que sean parte la Unión o los estados miembros, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y las constituciones de los estados miembros, para aplicar el estándar más elevado24.

En consecuencia, la integración en la Unión Europea de ningún modo constituye una disminución del nivel de protección y garantía de los derechos fundamentales, sino que, al contrario, refuerza el estándar que tienen los derechos constitucionalmente reconocidos. Es de desear que, en el curso del proceso de constitucionalización de la Unión en que estamos inmersos, se continúe avanzando en esta línea de aumento de la legitimidad de los sistemas políticos y jurídicos, puesto que el nivel de protección y eficacia que obtengan los derechos fundamentales determina con gran certeza el grado de legitimidad de tales sistemas.



LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA CONSTITUCIÓN EUROPEA
La cumbre de Niza, la misma en la que se proclamó la Carta de los Derechos Fundamentales y se adoptaron las reformas a los Tratados, constituyó también un hito en el proceso de constitucionalización de la Unión Europea. Pese a que los medios de comunicación, como suele suceder, apenas repararon en ello, en Niza, además de reformar las Instituciones con vistas a la ampliación de la Unión a los países del este de Europa, se acordaron otras cosas. Además de lo concerniente al voto de los Estados en el Consejo, los futuros cambios en la Comisión y el Parlamento Europeo, los fondos de cohesión y otros “flecos” que quedaban desde Amsterdam, en Niza se acordó que se tenían que iniciar los trabajos para una futura Constitución Europea.
El proceso de constitucionalización
Efectivamente, coincidiendo con la Cumbre, se celebró el “Carrefour” de la sociedad civil para una Europa democrática y solidaria, durante los días 6 y 7 de diciembre. En él, más de doscientas asociaciones, organizaciones no gubernamentales y sindicatos, provenientes de todos los países de la Unión, debatieron con europarlamentarios, miembros de la Comisión Europea y expertos comunitarios acerca de la necesidad, el método y la prospectiva a diseñar para alcanzar el hito de los “padres fundadores”: una Europa unificada con una Constitución federal. Paralelamente, en la reunión que el Partido Popular europeo realizó a 20 kilómetros de Niza el día 6, se acordó también que era necesaria una Constitución para Europa. El Parlamento Europeo, por su parte, había adoptado ya en el mes de octubre un Informe sobre la constitucionalización de los Tratados (2000/2160 (INI)), en el que se proponía iniciar los trabajos para preparar la elaboración de una verdadera Constitución para Europea que fuera más allá de una estricta simplificación de los Tratados, y que sentara las bases de la división de poderes y la garantía de los derechos, tal como la dogmática constitucional viene exigiendo desde el famoso artículo 16 de la Constitución revolucionaria francesa. De una vez por todas, comenzaba a haber acuerdo para reiniciar la constitucionalización de Europa25.
Pues bien, del “Carrefour de la sociedad civil” salieron diversas propuestas para iniciar estos trabajos, compatibilizándolos con el desarrollo del proceso de integración que se sigue actualmente, en la línea de ir consolidando los espacios de libertad y de ciudadanía, al mismo tiempo que convirtiendo a la Europa de los Tratados en una Europa constitucional y a la Europa de los Estados en la Europa de los ciudadanos. La ciudadanía, la sociedad civil, ha de contribuir al desarrollo de esa Europa de los derechos fundamentales avanzando hacia la constitucionalización plena de las instituciones y del ordenamiento jurídico europeo. Porque, tal como ya decíamos hace varios años 15 constitucionalistas (de todos los Estados miembros de la Unión), en un manifiesto que titulamos “Por una Constitución para Europa”, Europa necesita una Constitución, esta Constitución es posible y de lo que se trata entonces es de poder conformar el poder constituyente que adopte una Constitución que exprese la voluntad de los pueblos de Europa para dotarse de una autoridad política democrática común y organizar con eficacia la garantía de los derechos26. En el marco de estas coordenadas, la Carta de los Derechos Fundamentales constituyó, el primer paso en el proceso de constitucionalización que reivindicábamos. De ahí a los Consejos de Colonia y de Tampere sólo transcurrieron unos meses y unos pocos años hasta la adopción de la Constitución Europea, hoy en proceso, aplazado, de ratificación por parte de los Estados miembros de la Unión27.

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