1. Problemstellung




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ZUSAMMENFASSUNG

1.Problemstellung


Das zu lösende Problem

Vor dem Hintergrund einer sich verändernden Weltordnung steht Europa in diesem zweiten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts vor einer Reihe großer Herausforderungen, die vom geringen Wachstum über eine unzureichende Innovation bis hin zu verschiedenen ökologischen und sozialen Problemen reichen. Europa 2020, die umfassende langfristige Strategie der EU, trägt diesen Herausforderungen Rechnung und geht davon aus, dass Europa einen Moment des Wandels durchlebt.

Die Lösungen für alle diese Probleme sind eng miteinander verbunden. Nur wenn Europa seine ökologischen und sozialen Herausforderungen meistert, wird es auch in der Lage sein, die Produktivität zu steigern, ein langfristiges Wachstum zu erreichen und seinen Platz in der neuen Weltordnung zu behaupten.

Die Hauptproblemursache

Wissenschaft und Innovation sind Schlüsselfaktoren, die Europa dabei helfen werden, ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum zu erreichen und gleichzeitig seine dringenden sozialen Probleme zu lösen. Aber Europa hat eine Reihe großer Schwächen in seinem Wissenschafts- und Innovationssystem, die ihren Anteil am oben genannten Hauptproblem haben.

Die Hauptproblemursache ist Europas strukturelle Innovationslücke: Im Vergleich zu seinen Wettbewerbern bringt Europa zu wenige Patente hervor und liegt bei der Entwicklung neuer Produkte, neuer Verfahren und neuer Dienstleistungen zurück. Für die Steigerung der Produktivität und des Wachstums kommt es aber gerade darauf an, technologische Durchbrüche zu schaffen und daraus neue Produkte, Verfahren und Dienstleistungen zu machen. Europa hat in vielen wichtigen Technologiebereichen frühzeitig eine technologische Führungsrolle übernommen, kann diesen Vorteil aber angesichts des zunehmenden Wettbewerbs kaum noch behaupten und verliert daher seinen Innovations- und Wettbewerbsvorsprung. Wenn Europa wettbewerbsfähig bleiben will, ist eine rechtzeitige und gezielte europäische Strategie notwendig, um diese „Tal des Todes“ zu überwinden.

Das zugrundeliegende strukturelle Problemumfeld

Hauptursache sind die folgenden strukturellen Probleme:



  • ein unzureichender Beitrag der Forschung und Innovation zur Bewältigung gesellschaftlicher Herausforderungen,

  • eine unzureichende technologische Führungsrolle und Innovationsfähigkeit der Unternehmen,

  • die Notwendigkeit der Stärkung der Wissenschaftsbasis,

  • eine unzureichende grenzübergreifende Koordinierung.

Politischer Kontext

Die EU hat die Dringlichkeit der Lage erkannt und reagiert darauf mit neuen politischen Strategien. Europa 2020 und die Initiative für die Innovationsunion sind deutliche Signale für die Absicht der EU, sich der Herausforderung zu stellen. Im Mittelpunkt der Strategie Europa 2020 steht ein intelligentes Wachstum, wogegen die Innovationsunion Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels vorsieht, z. B. die Steigerung der Investitionen, eine Neuausrichtung der Forschungs-, Entwicklungs- und Innovationspolitik auf große gesellschaftliche Herausforderungen und stärkere durchgehende Verbindungen von der Pionierforschung bis zur Vermarktung. Darüber hinaus drängte der Europäische Rat auf eine Vollendung des Europäischen Forschungsraums bis 2014, um einen Binnenmarkt für Wissen, Forschung und Innovation zu schaffen, wofür sowohl finanzielle als auch nichtfinanzielle Maßnahmen erforderlich sein werden.

Für die EU wird das Hauptproblem bei der Umsetzung dieser Strategie darin bestehen, ein Ausgabenprogramm der nächsten Generation aufzustellen, das diesem ehrgeizigen Ziel sowohl mit seiner Mittelausstattung als auch mit den angestrebten Zielen gewachsen ist.

2.Subsidiaritätsanalyse


Rechtsgrundlage für EU-Maßnahmen

Ein Tätigwerden der EU in diesem Bereich ist im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vorgesehen; die entsprechenden Ziele sind in Artikel 179 und Artikel 180 (für Forschung) sowie in Artikel 173 für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie genannt. Rechtsgrundlage für das Programm der Europäischen Atomgemeinschaft (2014–2018) in Ergänzung des Rahmenprogramms „Horizont 2020“ ist der Euratom-Vertrag (insbesondere Artikel 7).



Notwendigkeit öffentlicher Maßnahmen, Subsidiarität und europäischer Mehrwert

Die Bewältigung der oben genannten Probleme erfordert zweifellos Maßnahmen der öffentlichen Hand. Die Märkte allein werden nicht in der Lage sein, eine führende Rolle Europas zu sichern. Um das mit der systemischen Verlagerung bei den grundlegenden Technologien verbundene Marktversagen zu überwinden, muss die öffentliche Hand sowohl angebots- als auch nachfrageseitig in großem Maßstab tätig werden.

Die Mitgliedstaaten allein sind jedoch außerstande, die erforderlichen öffentlichen Maßnahmen zu ergreifen. Ihre Investitionen in Forschung und Innovation sind vergleichsweise niedrig und leiden unter Fragmentierung und Ineffizienz, was ein entscheidendes Hindernis für den technologischen Paradigmenwechsel darstellt. Es ist schwierig für die Mitgliedstaaten, im Alleingang die technologische Entwicklung über eine ausreichend große Bandbreite von Technologien zu beschleunigen oder das Problem der mangelnden transnationalen Koordinierung anzugehen.

Wie bereits in dem Vorschlag für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen dargelegt, ist die EU gut positioniert, um durch die Koordinierung der einzelstaatlichen Förderung einen Mehrwert hervorzubringen, indem sie die europäische Forschungs- und Innovationslandschaft im Hinblick auf eine größere Effizienz umstrukturiert und mit Hilfe von Verbundforschung und Mobilitätsmaßnahmen eine kritische Masse hervorbringt.



Erfahrungen aus vorherigen Programmen

Ein Programm der nächsten Generation sollte sich auf die Erfahrungen stützen, die mit den bisherigen Rahmenprogrammen für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (RP), dem Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (CIP) und dem Europäischen Technologie- und Innovationsinstitut (EIT) gewonnen wurden (eine ausführliche Analyse ist Anhang 1 zu entnehmen). Über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten haben EU-Programme die besten Forscher und Forschungseinrichtungen in Europa gefördert und in großem Umfang strukturierend gewirkt, Einfluss auf Wissenschaft, Technologie und Innovation genommen, mikroökonomische Vorteilen bewirkt und sich nachgelagert in allen EU-Mitgliedstaaten makroökonomisch, sozial und ökologisch ausgewirkt.

Es können aber wichtige Lehren aus der Vergangenheit gezogen werden, wozu auch akademische Einblicke und Rückmeldungen der Beteiligten gehören (Kapitel 1). Einerseits müssen Forschung, Innovation und Bildung koordinierter angegangen werden, andererseits müssen Forschungsergebnisse besser verbreitet und in neuen Produkten, Verfahren und Dienstleistungen verwertet werden. Die Maßnahmen müssen grundsätzlich gezielter, konkreter, detaillierter und transparenter werden. Der Programmzugang sollte verbessert und die Beteiligung von neugegründeten Unternehmen, KMU, Industrie, leistungsschwächeren Mitgliedstaaten und Nicht-EU-Ländern erhöht werden. Die Programmüberwachung und  bewertung muss verbessert werden.

3.Ziele


Im Hinblick auf die Bewältigung der oben genannten Probleme sind die folgenden Ziele aufgestellt worden.

Ganz allgemein wird mit dem nächsten EU-Ausgabenprogramm für Forschung und Innovation das Ziel verfolgt, einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Strategie Europa 2020 und zur Vollendung des Europäischen Forschungsraums zu leisten.

Zur Verwirklichung dieses allgemeinen Ziels wurden fünf konkrete Einzelziele festgelegt:


  • Stärkung der europäischen Wissenschaftsbasis durch die Verbesserung seiner Leistungen in der Pionierforschung, die Anregung künftiger und neu entstehender Technologien, die Förderung der grenzübergreifenden Ausbildung und Laufbahnentwicklung sowie die Unterstützung von Forschungsinfrastrukturen

  • Steigerung der Führungsrolle und Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie durch Förderung der Führung in grundlegenden und industriellen Technologien, Verbesserung des Zugangs zur Risikofinanzierung und Anregung der Innovation in KMU

  • Steigerung des Beitrags der Forschung und Innovation zur Bewältigung zentraler gesellschaftlicher Herausforderungen

  • Auftragsorientierte wissenschaftlich-technische Unterstützung der Unionspolitik

  • Hilfe bei der besseren Integration des Wissensdreiecks aus Forschung, Forscherausbildung und Innovation

Auf diese Ziele und eine Reihe operativer Einzelziele wird in Kapitel 3 des Berichts näher eingegangen.

4.Politikoptionen


Die betrachteten Optionen wurden in Beziehung zu den Ansichten der Beteiligten, den Problemen und den obigen Zielen aufgestellt und bewertet. Einigen wichtigen Vorgaben aus der Überarbeitung des EU-Haushaltsplans wird darin Rechnung getragen, nämlich der Konzentration auf Instrumente mit nachgewiesenem europäischen Mehrwert, der stärkeren Ergebnis-Orientierung, der Nutzung des EU-Haushalts als Hebel für Investitionen aus anderen öffentlichen und privaten Quellen und der Aufstellung von EU-Instrumenten, die in einem gemeinsamen strategischen Rahmen zusammenwirken.

In dieser Folgenabschätzung wurden vier Optionen betrachtet:



Beibehaltung des „Status quo“: Fortsetzung der derzeitigen Vielfalt von Programmen für die Forschung, Entwicklung und Innovation: In diesem Szenario werden die drei bestehenden Hauptfinanzierungsquellen der EU für Forschung und Innovation – das 7. Rahmenprogramm, die Innovationsteile des CIP und das EIT – einfach in ihrer jetzigen Form als separate Instrumente in den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen übernommen.

Verbesserte Beibehaltung des Status quo: lose Integration mit einzelnen Vereinfachungen („Status quo+“): In diesem Szenario bleiben das 7. Rahmenprogramm, die Innovationsteile des CIP und das EIT als separate Instrumente in ihrer jetzigen Form erhalten, werden aber unter einem „gemeinsamen Dach“ zusammengeführt: zwischen ihnen werden lose Koordinierungsmechanismen eingeführt. Die Durchführungsmodalitäten werden für jedes Programm separat vereinfacht, es findet aber keine einheitliche Vereinfachung der Regeln, Förderformen, Unterstützungsdienste usw. für alle drei Programme statt.

Horizont 2020“ – Schaffung eines einheitlichen strategischen Rahmens für die Forschung und Innovation: In diesem Szenario werden das 7. Rahmenprogramm, die Innovationsteile des CIP und das EIT vollständig in einem einzigen einheitlichen Rahmen zusammengeführt: dem Rahmenprogramm für Forschung und Innovation „Horizont 2020“. Die gegenwärtige Trennung zwischen Forschungs- und Innovationstätigkeiten wird beseitigt. Mit „Horizont 2020“ werden drei strategische Politikziele verfolgt: Steigerung und Verbreitung des Exzellenzniveaus in der Forschungsbasis; Bewältigung großer gesellschaftlicher Herausforderungen; Maximierung der Auswirkungen der Forschung und Innovation auf die Wettbewerbsfähigkeit. „Horizont 2020“ ist in drei Prioritäten gegliedert, die direkt mit diesen Zielen verknüpft sind. Die Auswahl der Tätigkeiten und Instrumente erfolgt im Hinblick auf Politikziele und nicht nach Instrumenten. „Horizont 2020“ führt auch zu einer starken Vereinfachung und Standardisierung der Förderformen und Durchführungsmodalitäten in allen Bereichen.



Beendigung der Forschungs- und Entwicklungsförderung auf EU-Ebene und Re-Nationalisierung der Forschungs-, Entwicklungs- und Innovationspolitik: Die Re-Nationalisierungsoption bedeutet, dass die EU-Forschungs- und Innovationsprogramme eingestellt werden und die Ausgabe entsprechender Mittel auf der Ebene der Mitgliedstaaten erfolgt. Eine weitere Einstellungsoption, die weniger gründlich geprüft wurde, würde bedeuten, dass die EU-Forschungs- und Innovationsprogramme eingestellt werden und keine Ausgabe entsprechender Mittel auf der Ebene der Mitgliedstaaten erfolgt.

5.Vergleich der Optionen


Parameter für den Vergleich der Optionen

Die vier Politikoptionen wurden anhand einer Reihe wichtiger Parameter zur Bewertung öffentlicher Maßnahmen im Bereich der Forschung und Innovation miteinander verglichen:



  • klare Schwerpunktsetzung der Intervention

  • Qualität der Interventionslogik

  • Ausmaß, in dem die Intervention auf Programm und Projektebene zum Erreichen einer kritischen Masse führt

  • Ausmaß der Flexibilität im Zusammenhang mit der Intervention

  • Ausmaß, in dem Exzellenz gefördert wird

  • Zugänglichkeit und Reichweite

  • Grad der Unterstützung seitens der Beteiligten

  • Auswirkungen auf KMU

  • Ausmaß, in dem die Intervention das Wissensdreieck und eine breitere übergreifende politische Koordinierung fördert

  • Auswirkungen der Intervention – auf Strukturierung, Hebelwirkung, Innovation, Wirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit, soziale und ökologische Aspekte und EU-Politik

  • Kostenwirksamkeit

Der Vergleich erfolgte anhand dieser Parameter unter Verwendung einer breiten Palette von Unterlagen: Ex-post-Evaluierungen; Zukunftsstudien; Auswertung von Umfragedaten über das Rahmenprogramm und Gemeinschaftsinnovationen; Wissenschafts-, Technologie- und Innovationsindikatoren; ökonometrische Modelle; Auswertung wissenschaftlicher Literatur; Studien zur Wettbewerbsfähigkeit; Anhörungen von Sachverständigen usw.

Vergleich der Optionen und Bewertung der Kostenwirksamkeit

„Horizont 2020“ stellt sich als die bevorzugte Option dar und wurde auch in der Mitteilung der Kommission vom 29. Juni 2011 über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen 2014–2020 als bevorzugte Politikoption befürwortet. Diese Option bietet eine klare Schwerpunktsetzung und eine wohl durchdachte Interventionslogik. Wie die „Status-quo-Option“ erlaubt sie das Erreichen einer kritischen Masse auf Programm- und Projektebene. Ferner verbessert sie die Förderung wissenschaftlicher und technologischer Exzellenz und lässt eine größere Flexibilität zu. Bei gleichzeitig verbesserter Zugänglichkeit und größerer Unterstützung seitens der Beteiligten würde der Verwaltungsaufwand drastisch sinken. Ein einheitlicher Rahmen, der Forschungs-, Bildungs- und Innovationsaspekte nahtlos einbindet und die Verbindungen zu anderen Politikbereichen ausdrücklich festlegt, stärkt das Wissensdreieck und eine breitere politische Koordinierung. KMU würden insbesondere von einer Verwaltungsvereinfachung und engeren Koordinierung des Wissensdreiecks vor allem in Bezug auf die Forschungs- und Innovationsfinanzierung profitieren. Die Wirkung der Wissenschaft, Technologie und Innovation würde weiter verstärkt durch die durchgehende Unterstützung von der Idee bis zum fertigen Produkt, eine stärkere Ergebnisorientierung, eine bessere Verbreitung der Ergebnisse, klarere technologische Ziele, eine verstärkte Industrie- und KMU-Beteiligung und somit eine bessere Hebelwirkung, die Finanzierung von Demonstrationstätigkeiten sowie die Innovationsfinanzierung und  unterstützung. Eine größere Wirkung der Wissenschaft, Technologie und Innovation würde sich nachgelagert nicht nur stärker auf die Wirtschaft, Wettbewerbsfähigkeit und soziale Aspekte auswirken (siehe Kasten), sondern auch auf die Umwelt- und EU-Politik. Ferner maximiert „Horizont 2020“ die Kostenwirksamkeit (siehe Kapitel 5). Auf der Kostenseite wird die weitreichende Integration, Vereinfachung und Harmonisierung zu Kostensenkungen für die Kommission und die Empfänger führen. Gleichzeitig wird durch die Option „Horizont 2020“ dank enger Integration von Forschung, Innovation und Ausbildung der größtmögliche Nutzen erzielt. Dies ist der beste Ansatz, um sicherzustellen, dass auf EU-Ebene getätigte Investitionen in Forschungsprojekte auch vollständig in neuen Produkten, Verfahren und Dienstleistungen verwertet werden.



Quantifizierung wirtschaftlicher, wettbewerblicher und sozialer Auswirkungen

Die durch „Horizont 2020“ verbesserte Wirkung der Wissenschaft, Technologie und Innovation dürfte sich nachgelagert stärker auf die Wirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit auswirken. Sie dürfte über den „Status quo“ hinaus bis 2030 folgende Auswirkungen haben:



  • „Horizont 2020“ stimuliert das Wirtschaftswachstum in Europa und generiert einen zusätzlichen Anstieg des BIP um 0,53 Prozent.

  • Außerdem verbessert es die Wettbewerbsfähigkeit Europas, steigert seine Exporte um 0,79 % und verringert seine Importe um 0,1 %.

  • Es wird Arbeitsplätze für die europäischen Bürger schaffen und die Beschäftigung um 0,21 % steigern.

Bei den Re-Nationalisierungs- und Einstellungsoptionen wären die Wirkungen bis 2030 im Vergleich zum „Status quo“ geringer:

  • Eine Re-Nationalisierung würde eine Senkung des BIP um 0,04 % und eine Abnahme der Exporte um 0,06 % nach sich ziehen, sich nicht auf die Importe auswirken, aber zu einem Arbeitsplatzabbau um 0,01 % führen.

  • Eine Einstellung würde das BIP um 0,39 % nach unten drücken, zu einer Verringerung der Exporte um 0,58 %, einer Zunahme der Importe um 0,05 % und einem Arbeitsplatzabbau um 0,19 % führen.

Der Vergleich der positiven Wirkungen von „Horizont 2020“ mit den negativen Wirkungen der Einstellungsoption verdeutlicht den wahren Mehrwert von „Horizont 2020“:

  • „Horizont 2020“ wird bis 2030 voraussichtlich ein zusätzliches BIP von 0,92 % (0,53+0,39) generieren, die Exporte um 1,37 % (0,79+0,58) steigern, die Importe um -0,15 % (0,10+0,05) verringern und die Beschäftigung um 0,40 % (0,21+0,19) steigern.

Die Option „Status quo+“ würde einige Anpassungen der Ziele und eine gewisse Vereinfachung erlauben und sich dadurch positiv auf Verwaltungslasten, Zugänglichkeit, Reichweite, Strukturierungswirkung, Hebelwirkung und Innovationswirkung auswirken sowie nachgelagert wirtschaftliche, soziale, ökologische und EU-politische Auswirkungen nach sich ziehen.

Bei der Re-Nationalisierungsoption wäre es schwieriger, Europas Forschungs- und Entwicklungsprogramme auf gemeinsame Ziele auszurichten, und auch das Erreichen von kritischer Masse und Exzellenz wäre fragwürdig. Die Qualität der Interventionslogik, das Flexibilitätsniveau, die Zugänglichkeit und Reichweite und die Ausprägung des Wissensdreiecks und einer breiteren übergreifenden politischen Koordinierung könnten theoretisch zwar leichter auf nationaler oder regionaler Ebene verbessert werden, dies ist aber derzeit nicht der Fall und würde große Kompromisse erforderlich machen. Dies würde die Rendite von Forschungsinvestitionen schmälern, weil die Wirkung der Wissenschaft, Technologie und Innovation gemindert würde, was wiederum geringere wirtschaftliche, soziale, ökologische und EU-politische Auswirkungen nach sich zöge.



Die folgende Tabelle enthält eine Zusammenfassung des Vergleichs der Optionen.

Auswirkungen der Optionen „Status quo+“, „Horizont 2020“ und „Re-Nationalisierung“ im Vergleich zur Option „Status quo“

Dimension

Status quo+

Horizont 2020

Re-Nationalisierung

Wirksamkeit

Schwerpunktsetzung

+

++

+(1)

Interventionslogik

=

+

+/-(2)

Zugänglichkeit, Reichweite

+

++

++(4)

KMU

+

++

++(5)

Exzellenz

=

+

-

Kritische Masse

=

=

-

Strukturierungswirkung

+

++

-

Hebelwirkung

+

++

-

Innovationswirkung

+

++

-

Auswirkungen auf Wirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit

+

++

-

Soziale Auswirkungen

+

++

-

Auswirkungen auf die Umwelt

+

++

-

Auswirkungen auf die EU-Politik

+

++

-

Effizienz

Verringerung der Verwaltungskosten

+

++

++(3)

Verringerung der Beteiligungskosten

+

++

++(3)

Kohärenz

Koordinierung des Wissensdreiecks

+

++

+/-(2)

Breitere übergreifende politische Koordinierung

=

+

+/-(2)

Flexibilität

=

+

++(3)

Anmerkungen: (1) Einfachere Schwerpunktsetzung in Programmen, aber schwierigere Ausrichtung der Programme auf europaweite Ziele; (2) Theoretisch leichter zu erreichen/zu verbessern; in der Praxis führt dies zu Leistungsunterschieden zwischen Mitgliedstaaten und Regionen; (3) aber geringere kritische Masse und geringere Exzellenz; (4) aber geringere kritische Masse und geringere Fähigkeit zur Bündelung von Ressourcen; (5) aber verringerter Zugang zu ausländischen Partnern, Kapazitäten, Märkten.

Im Rahmen von „Horizont 2020“ werden nur jene Tätigkeiten unterstützt, deren europäischer Mehrwert nachgewiesen wurde. Die Kriterien für die Mittelzuweisung und Einzelheiten zur Durchführung werden in dem Bericht vorgestellt. Nach dem Vorschlag für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen soll „Horizont 2020“ mit 80 Milliarden EUR (zu konstanten Preisen 2011) ausgestattet werden, was einen Anstieg um 46 % gegenüber einer vergleichbaren Finanzierung im Zuge des mehrjährigen Finanzrahmens 2007–2013 (zu konstanten Preisen 2011) darstellt.


6.Überwachung und Bewertung


Das neue System für die Bewertung und Überwachung von „Horizont 2020“ wird auf einer umfassenden, zeitlich gut abgestimmten und harmonisierten Strategie beruhen, bei der Durchsatz, Ergebnisse, Resultate und Auswirkungen im Vordergrund stehen. Es wird durch ein geeignetes Datenarchiv, Experten, eine eigene Forschungstätigkeit und eine intensivere Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und assoziierten Staaten unterstützt und durch eine entsprechende Verbreitung und Berichterstattung zur Geltung gebracht.



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